5.4 Российский закон о СРП

i) Разработка и цели первого варианта

    Трудности, возникавшие в процессе заключения соглашений типа СРП из-за отсутствия удовлетворительной правовой базы, явились одним из факторов, содействовавших разработке закона о СРП. На раннем этапе перестройки стала очевидной необходимость внесения основательных изменений в систему управления ресурсами недр России. В частности, для того чтобы Россия могла находиться в равных условиях с другими странами — основными производителями нефти, необходимо было создать четкую и стабильную правовую базу³⁵⁷, разработать налоговый режим, в большей мере благоприятствующий процессу развития, и найти альтернативу существующей системе лицензирования. В более общем плане российское правительство признавало необходимость улучшения инвестиционного климата³⁵⁸. Принятие закона о СРП (и дополнительного нового налогового законодательства) рассматривалось в качестве одного из элементов более широкой стратегии развития, которая должна была создать условия, в частности, для превращения нефтегазового сектора в двигатель экономического роста. Предполагалось, что СРП не только будут служить каналом для ПИИ (дополняемых потоком технологических, финансовых и управленческих ресурсов), но и помогут оживить отечественную промышленность по производству оборудования и стимулировать разработку новых технологий и конверсию военных производственных мощностей на выпуск нефте- и газопромыслового оборудования. Такая стратегия должна была также оказать существенное влияние на занятость и состояние платежного баланса.
    Действующий закон о СРП берет свое начало в Указе Президента № 2285³⁵⁹, обнародованном 24 декабря 1993 года³⁶⁰. В июле 1995 года закон о СРП был принят Государственной думой, нижней палатой российского парламента. Закон был предложен и разработан независимой группой отечественных экспертов под руководством д-ра А. Конопляника³⁶¹, работавшей при Комитете Государственной думы по природным ресурсам. Впоследствии в него были внесены изменения Согласительной комиссией, в состав которой входят представители Совета Федерации, верхней палаты российского парламента, и Думы. 30 декабря 1995 года Президент России подписал закон "О соглашениях о разделе продукции" (в дальнейшем именуемый "основным" законом о СРП), который вступил в силу 11 января 1996 года.
    Этот закон явился крупным шагом вперед в том смысле, что впервые была создана правовая база для СРП³⁶², гарантирующая сохранение условий договора в течение всего срока его осуществления и делающая возможным применение принципов проектного финансирования. Новый закон создал также альтернативу существующему режиму лицензирования (СНР). Фактически оба правовых механизма призваны существовать параллельно, предоставляя инвесторам возможность выбора и тем самым содействуя более эффективной эксплуатации природных ресурсов страны. Каждый из режимов регулируется своим собственным "ключевым" законом, в частности режим СРП основывается на законе "О СРП...", тогда как режим лицензирования (СНР) — на законе "О недрах..."³⁶³ и применимом налоговом законодательстве. Такой параллельный подход требует проведения четкого разграничения между сферами применения этих двух систем управления природными ресурсами, что пока еще не до конца осуществлено (см. ниже).
    Подход в рамках СРП предусматривает использование различных инструментов налогообложения природных ресурсов, в большей степени благоприятствующих развитию нефтегазового сектора и экономическому развитию в целом. Существующая налоговая система России включает десятки налогов, пошлин и других форм платежей (таблица 5.4.1). Можно выделить по крайней мере три вида факторов фискального характера, сдерживающих инвестиции в энергетическом секторе:
    • структура налогов и иx администрирование: существуют многочисленные налоги, большинство из которых находятся в ведении различных органов и взимаются на различных уровнях государственной власти (то есть на федеральном, региональном и муниципальном уровнях); кроме того, сама система налогообложения характеризуется отсутствием транспарентности;
    • распределение налогового бремени: многие налоги взимаются с валовых доходов, а не с чистой прибыли, что не создает значительных стимулов для снижения издержек и принятия других мер по повышению экономической эффективности;
    • налоговые ставки: фактические ставки налогообложения во многих случаях являются высокими и имеют тенденцию повышаться. В результате сумма затрат и общие налоговые обязательства компании могут превысить ее валовые доходы.
    В среднем в 1997 году налоги на нефть составляли 50 долл. за тонну или почти 50% внутренней цены на сырую нефть. Размеры налогового бремени, ложащегося на российские нефтяные компании, можно проиллюстрировать на примере компании "Лукойл", различные налоговые обязательства которой достигают, по оценкам, 67% продажной цены ее нефти (по сравнению с 25—35% в других странах). Помимо сдерживающего воздействия, оказываемого на инвестиции, высокие налоги поощряют практику уклонения от уплаты налогов (опасность возбуждения судебного преследования за неуплату налогов меньше, чем опасность банкротства в результате соблюдения налогового кодекса). Таким образом, существующая система налогообложения в целом создает порочный круг неплатежей и низких на­логовых поступлений, что вынуждает государство повышать налоги на энергоносители, еще больше сдерживая инвестиции.
    Закон о СРП призван решить эти проблемы путем замены налогов, перечисленных в таблице 5.4.1, системой, основанной на принципах взимания ренты, и путем подведения договорной базы под налоговые обязательства по отдельным проектам (т. е. тем самым устраняется элемент непредсказуемости, характерный для нынешней системы налогообложения). В России это включает пять видов выплат государству: бонусы, ренталс, роялти, часть "прибыльной нефти" и налог на прибыль (диаграмма 5.2.1). Вопрос о разделе между государством и инвестором "прибыльной нефти" решается в ходе переговоров с учетом особенностей проекта. Инвестор стремится получить такую часть прибыльной продукции, которая обеспечивала бы соответствующую внутреннюю норму прибыли на его инвестиции. Как предполагается, правительство считает допустимой внутреннюю норму прибыли порядка 15— 18%. В принципе, применение режима СРП в отношении определенного проекта означает расширение налоговой базы по сравнению с действующими налоговыми правилами (см. ниже)³⁶⁴.

ii) Факторы, препятствующие осуществлению проектов, подпадающих под закон о СРП

    Закон о СРП, вступивший в силу в январе 1996 года, был подготовлен Согласительной комиссией в качестве компромиссного варианта между первоначальным законопроектом, одобренным Думой в июле 1995 года, и мнениями Совета Федерации. Изменения, внесенные в закон Согласительной комиссией, в целом сделали его менее благоприятным для инвесторов в свете различных мнений и обеспокоенности, выраженных законодателями: например, относительно того, что государственный контроль над природными ресурсами страны должен быть сохранен по соображениям национальной безопасности; что Россия обладает значительным опытом в области добычи минерального сырья (в особенности в нефтегазовом секторе) и поэтому должна быть готова обойтись без иностранного опыта и технологии; что деятельность иностранных компаний в России отрицательно скажется на российских компаниях, часть которых намерены осуществлять крупные международные операции; что применение принципов на­логообложения на основе взимания ренты в рамках СРП (и в особенности переговоры о разделе прибыли) увеличит опасность коррупции; что новый налоговый режим приведет к сокращению налоговых поступлений; и что международные нефтяные компании будут импортировать основную часть необходимого оборудования и услуг, лишая местные компании доходов и сдерживая развитие отечественных секторов по производству оборудования и предоставлению услуг.
    Несколько изменений, нашедших отражение в за­коне о СРП, вступившем в силу в январе 1996 года, означали удлинение процесса одобрения СРП и, тем самым, повышение издержек и рисков:
    Во-первых, закон о СРП требует, чтобы конкретный район (участок недр) и каждый проект, согласованные с правительством, одобрялись путем принятия дополнительного законодательства³⁶⁵. На практике это означает прохождение “перечней” предлагаемых участков через три чтения в Государственной думе, одобрение Советом Федерации и подписание Президентом³⁶⁶. Степень контроля, который осуществляет законодательный орган за предоставлением частным инвесторам прав на разработку минеральных ресурсов, отличает российский закон о СРП от законодательства большинства других стран-производителей нефти³⁶⁷. В целом утверждение соглашений, касающихся нефтяного сектора, полностью относится к компетенции исполнительной власти.
    В соответствии с законом о СРП в 1996 году правительство предложило перечень 250 участков для разработки в рамках режима СРП, из которых 213 участков содержали месторождения нефти и газа. Дума сочла этот "перспективный" перечень слишком большим и создала "текущий" перечень из всего лишь 26 проектов. Из этой группы было утверждено лишь 7 участков путем принятия закона "Об участках недр..." № 1 (таблица 5.4.2).
    Во-вторых, в поправке к закону предусматривается возможность внесения изменений в СРП "по требованию одной из сторон в случае существенного изменения обстоятельств в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации"³⁶⁸. Отмечается, что в связи с формулировкой этого нормативного положения возникает опасность произвольного толкования определения "существенного изменения обстоятельств". В целом в международных договорах вопрос о возможности "существенных изменений" (например, в силу неожиданного изменения цен) решается путем включения скользящей шкалы раздела прибыли (то есть в соглашении предусматривается возможность внесения изменений в распределение прибыли в зависимости от рыночной конъюнктуры, и поэтому нет необходимости в пересмотре условий соглашения).
    В-третьих, в соответствии с законом в СПР должно предусматриваться, что не менее 50% требуемого оборудования и услуг должны приобретаться у российских поставщиков, независимо от цены. В первоначальной концепции закона была поставлена задача увеличить долю отечественного компонента в проектах СРП путем повышения конкурентоспособности нацио­нальных производителей (см. раздел 5.5). Необходимо было обеспечить максимальное увеличение выгод (приведенных в оценке настоящего времени) от каждо­го проекта СРП (путем снижения издержек и расширения производства, насколько это возможно). С учетом этого инвесторы должны были бы приобретать российские товары и услуги только в том случае, если их цена и качество соответствовали тому, что могут предложить иностранные поставщики³⁶⁹. Существенные различия в геологических и климатических условиях Рос­сии означают, что для СРП требуется использование самого разнообразного оборудования и специальных знаний. Поэтому, будет ли предусмотренное в законе требование о 50-процентном местном компоненте угрожать жизнеспособности проекта или нет, будет зависеть от конкретного проекта³⁷⁰. (Это требование, как представляется, не стало препятствием для осуществления проекта "Сахалин-2", в котором 70% используемого оборудования поставляют российские предприятия).
    По поводу изменений, внесенных в первоначаль­ный законопроект, высказывается критика в связи с тем, что они способствуют увеличению риска³⁷¹ и повышению ожидаемой внутренней нормы прибыли, на которую рассчитывают потенциальные инвесторы. Безусловно, предоставление более высокой внутренней нормы прибыли означало бы снижение доли прибыли государства и уменьшение экономических выгод для страны. С другой стороны, если инвесторы не будут получать компенсации за возросший оцениваемый риск, то эти проекты, по всей видимости, утратят свою привлекательность.
    Значительное время и затраты, связанные с процессом заключения СРП, могут ограничивать применение этого режима проектами определенного масштаба. Очень крупные проекты, в рамках которых высокие постоянные издержки, связанные с подготовкой проекта и его одобрением законодательными органами, могут быть широко распределены с учетом большого объема производства, по-прежнему представляются жизнеспособными. Вместе с тем это может быть не оправдано в случае средних проектов (которые, однако, могут оставаться привлекательными при осуществлении на условиях концессии на основе СНР и соответствующих налоговых режимов). Подход на основе СРП может представляться оправданным также при разработке малых месторождений, объединенных в рамках единого крупного проекта, способного привлечь достаточное финансирование. Это возможно в том случае, если все малые месторождения находятся в ведении одного регионального органа³⁷².

iii) Остающиеся вопросы на повестке дня законодательных органов

    Хотя "основной" закон о СРП стал частью российского правового кодекса, его применение зависит от принятия дополнительного, обеспечивающего законодательства³⁷³. Для того чтобы законодательство в области СРП смогло реализовать весь свой потенциал, необходимей приложить усилия для его развития по следующим четырем направлениям.
    Во-первых, требуется внесение изменений и дополнений в существующее законодательство, а именно в 12 действующих законов (помимо закона о СРП), имеющих отношение к закону "О недрах..." (то есть к закону, регламентирующему режим лицензирования). Это включает принятие законопроекта «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из федерального закона "О соглашениях о разделе продукции"»³⁷⁴. Фактически, это ограничит сферу применения упомянутых 12 законов, исключив из нее проекты СРП. Задача заключается в том, чтобы четко разграничить сферу применения закона "О недрах" и "основного" закона о СРП. Аналогичным образом в случае применения правил и норм закона о СРП к определенному проекту они пользуются преимущественной силой по сравнению с положениями закона "О недрах". Что касается налогообложения, то для четкого разграничения сфер применения принципов взимания ренты с минерального сырья, предусмотренных в законе о СРП, и общих принципов налогообложения, применимых к механизмам лицензирования, потребуется внести изменения и дополнения в законы, касающиеся отдельных налогов (см. выше). Правительство представило законопроект о внесении необходимых изменений в мае 1996 года, который с определенными поправками прошел первое чтение в Государственной думе в июне 1997 года.
    Второе направление включает внесение изменений и дополнений в сам закон о СРП (то есть в "основной" закон о СРП) с целью устранения некоторых препятствий для СРП, которые были внесены в закон, вступивший в силу с января 1996 года. С этой целью был подготовлен законопроект «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции"», который был принят Думой после первого чтения в июне 1997 года. В частности, законопроект охватывает такие вопросы, как права региональных органов на утверждение проектов СРП³⁷⁵ и преференциальный режим для местных поставщиков.
    Третье направление касается расширения списка участков недр, которые могут разрабатываться на основе СРП. Закон "Об участках недр..." № 1 (7 объектов) был принят в июле 1997 года, законопроект "Об участках недр..." № 2 (9 объектов) должен был рассматриваться Думой осенью 1998 года (таблица 5.4.2). По остальным десяти участкам из "текущего" перечня голосование будет проводиться не раньше 1999 года. Даже если все 26 участков будут одобрены в законодательном порядке, число потенциальных проектов СРП, которые начнут осуществляться, будет значительно меньше, чем это предусматривалось в первоначальном предложении правительства.
    Четвертое направление охватывает подготовку и утверждение нормативных документов, касающихся СРП. В соответствии с правовой системой России законы, как правило, осуществляются на основе правительственных нормативных актов. Два таких документа готовы сейчас для принятия решения правительством.

---

³⁵⁷  Например, существующая система лицензирования не смогла обеспечить гарантии выплаты инвестиций по определенному проекту, что по сути делает невозможным применение широко используемых методов проектного финансирования.
³⁵⁸  Действующая система лицензирования не смогла привлечь иностранных инвесторов, в результате чего приток ПИИ в Россию был небольшим, в частности по сравнению с огромным потенциалом для инвестирования в секторе природных ресурсов. В последние годы правительство возлагает большие надежды на привлечение ПИИ. В марте 1998 года на Всемирном экономическом форуме 1998 года (в Давосе) тогдашний премьер-министр В. Черномырдин высказал прогноз о том, что к 2000, году объем иностранных инвестиций достигнет 20 млрд. долл. в год (включая 10 млрд. долл. ПИИ).
³⁵⁹  Указ Президента № 2285 от 24 декабря 1993 года "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами".
³⁶⁰  Процесс разработки закона о СРП подробно описывается в [9—11].
³⁶¹  Бывший заместитель министра топлива и энергетики Российской Федерации.
³⁶²  С принятием закона о СРП принципы гражданского права впервые стали применяться в России в сфере управления минеральными ресурсами.
³⁶³  Режим лицензирования в рамках СНР, определяющий порядок пользования недрами, регулируется, в частности, законами "О недрах" и "О континентальном шельфе", а также законопроектом "О нефти и газе".
³⁶⁴  Государство стремится максимально увеличить будущие доходы от проекта, приведенные в оценке настоящего времени, путем оптимизации схемы разработки месторождения.
³⁶⁵  Для облегчения одобрения были приняты административные процедуры, в соответствии с которыми специальная комиссия Думы (включающая представителей всех политических партий) достигает договоренности по предлагаемым проектам СРП, прежде чем они выносятся на одобрение пленарного заседания Думы. Предполагается, что при такой процедуре потенциальные инвесторы в рамках СРП обладают большими возможностями при подготовке проектов для включения в список, улучшая тем самым перспективы для своих проектов.
³⁶⁶  Эта процедура является обязательной для любых предлагаемых СРП, касающихся "участков на континентальном шельфе (в исключительной экономической зоне России), в отношении которых были уже завершены переговоры, участков, отнесенных к особым государственным стратегическим интересам, а равно соглашений, заключенных без проведения конкурса или аукциона". Эти требования охватывают практически все существующие и планируемые СРП в России. Первоначально из этой процедуры были исключены (хотя теперь и они охватываются этой процедурой — см. ниже) соглашения в отношении континентальных участков, заключаемые после проведения конкурса или аукциона. (Однако даже эти СРП могут быть связаны с "особыми государственными стратегическими интересами" и в таком случае должны утверждаться федеральным законом).
³⁶⁷  Лишь в некоторых странах предусматривается одобрение конкретных соглашений законодательными органами, причем в этих случаях соответствующая процедура представляется существенно менее обременительной по сравнению с российским законом. Этот вывод был сделан в ходе исследования, проведенного Нефтяным совещательным форумом (НСФ) для редакционной группы Комитета по природным ресурсам Государственной думы Российской Федерации и посвященного изучению законодательных положений, касающихся нефтяного сектора, 42 стран-производителей. В остальных отношениях наблюдается значительное сходство между российским законом о СРП и законодательством других стран [17].
³⁶⁸  Соответствующая статья закона о СРП называется "Стабильность условий соглашения".
³⁶⁹  В международных договорах (СРП) иностранный партнер часто берет на себя обязательство организовать подготовку местных работников, с тем чтобы обеспечить минимальный уровень участия местной рабочей силы в проекте.
³⁷⁰  Возможное отрицательное воздействие, связанное с таким преференциальным режимом, анализируется в [10, II].
³⁷¹  Например, хотя инвестор ведет переговоры по СРП с правительством, оно не обладает правом подписывать СРП (правительство может подписывать СРП только после завершения переговоров и одобрения соглашения Думой). Правительство может рекомендовать Думе одобрить соглашение, однако Дума не обязана давать свое одобрение и может даже потребовать пересмотра условий соглашения.
³⁷²  В целом разработка месторождения на основе СРП подпадает под принцип "двух ключей", применяемый к управлению пользованием недрами в России. В частности, право пользования недрами может предоставляться инвестору только после утверждения федеральными и региональными органами. Вместе с тем в случае малых месторождений могут использоваться соглашения о разделе юрисдикции между федеральными и региональными органами, когда требуется утверждение проекта лишь последними. В рамках данного подхода недостатки, связанные с разработкой малых месторождений, могут частично компенсироваться гораздо более простым и связанным с меньшими затратами процессом утверждения (то есть отпадает необходимость получения одобрения в федеральных законодательных органах). Осуществимость этого подхода была продемонстрирована в Республике Удмуртии, где 12 месторождений были объединены в рамках единого проекта и предложены для торгов.
³⁷³  Со времени вступления в силу закона о СРП ни одно соглашение о разделе продукции не было подписано правительством и, соответственно, не было представлено в Думу на одобрение.
³⁷⁴  Закон "О внесении в законодательные акты..." включает изменения и дополнения в отношении следующих 12 законов' "О недрах"; "О континентальном шельфе Российской Федерации"; "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"; "Об иностранных инвестициях в РСФСР"; "О таможенном тарифе"; "О дорожных фондах"; "Об основах налоговой системы"; "О налоге на имущество предприятий"; "О налоге на добавленную стоимость"; "О налоге на прибыль предприятий и организаций"; "Об акцизах"; и "О таможенном кодексе".
³⁷⁵  Согласно законопроекту, региональные органы должны обладать исключительными полномочиями для предоставления права разработки малых нефтяных и газовых месторождений на основе СРП (месторождений нефти и природного газа, извлекаемые запасы которых составляют, соответственно, до 10 млн. тонн и 10 млрд. м³) при отсутствии возражений со стороны министерств природных ресурсов и топлива и энергетики.