9. СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ ЕЩЕ РАЗ ХЛОПНУЛ ДВЕРЬЮ 

---

3 октября 1995 г. Совет Федерации отверг закон "О соглашениях о разделе продукции" по несогласию с отдельными положениями и вернул его в Госдуму, создав согласительную комиссию для доработки закона. В условиях надвигающихся выборов, при нынешнем составе Парламента, шансы на успешное повторное голосование в Госдуме весьма невелики. В этом случае новаторский закон, скорее всего, не будет принят не только в этом году, но в случае "полевения" Парламента и в ближайшие годы. В то же время процедурные нарушения организации голосования 3 октября дают возможность Совету Федерации довести до конца незавершенное голосование опросными листами, что практически гарантирует его принятие Верхней Палатой. Президент, скорее всего, после этого незамедлительно подпишет закон. 

Отечественные и иностранные инвесторы, как и большинство российских регионов, с нетерпением ожидали начала осенней сессии Совета Федерации (СФ) - на одном из первых его заседаний должны были быть оглашены результаты проводившегося опросными листами в период летних каникул голосования по закону "О соглашениях о разделе продукции" (СРП). Этот закон, принятый Госдумой 14 июня 1995 г., обеспечивает правовую стабильность и налоговую благоприятность реализации долгосрочных и капиталоемких инвестиционных проектов, в которые сегодня, как известно, не находится желающих вкладывать деньги. Закон выравнивает права инвестора и государства и содержит много других, "революционных" по меркам сегодняшнего дня, положений, которые открывают дорогу отечественным и иностранным инвестициям в экономику России ("НиК", 1995, № 1). 

Закон "О СРП" вызвал острую дискуссию в обеих палатах парламента. Поэтому, учитывая исключительную важность данного закона для привлечения инвестиций и подъема российской экономики, СФ 27 июля 1995 г. принял решение провести в течение лета голосование с помощью опросных листов, чтобы обеспечить волеизъявление всех членов СФ. Однако в течение двух месяцев счетная комиссия не собиралась, не утвердила форму опросного листа, что обязана была сделать по Регламенту, не рассылала, а впоследствии и не собирала и не обрабатывала опросные листы. Только 26 сентября Аппарат СФ разослал опросные листы депутатам с требованием вернуть их к 3 октября, что в сложившихся условиях являлось технически невозможным. Однако, под предлогом, что только якобы 40 или 50 опросных листов вернулось в СФ к началу его работы, и что "счетной комиссии тут и работать не над чем", спикер Верхней Палаты объявил голосование опросными листами "не случившимся". 

В итоге, не дождавшись, когда все опросные листы поступят в счетную комиссию, сенаторы вечером первого же дня своей работы решили провести голосование буквально в экстренном порядке (как заметил спикер: "пока размножаются заключение Комитета и постановление ... по преступности"), ограничившись учетом мнения лишь присутствующей части СФ (в голосовании не участвовали голоса 71 сенатора). 

Для принятия закона его сторонникам не хватило всего 27 голосов (за - 64, против - 41, воздержалось - 4). Таким образом, за закон было подано 59% голосов, принявших участие в голосовании. При этом самому процессу голосования был предпослан совершенно недвусмысленный комментарий В.Шумейко о своем "двойственном" отношении к закону. "С одной стороны, сиюминутные интересы России требуют его принятия, так как это будет способствовать привлечению иностранных инвестиций, а следовательно пополнению федерального бюджета. Однако с точки зрения долговременных интересов России я бы не рискнул его принимать", - заявил спикер СФ, проголосовавший "за" закон своим опросным листом, но воздержавшийся 3 октября. После этого часть сенаторов автоматически проголосовала против закона, в том числе 7 человек (4 - против и 3 - воздержались) из числа проголосовавших за закон своими опросными листами. 

При голосовании опросными листами "артподготовка" спикера была бы невозможна и итоги такого голосования, будь оно доведено до конца, очевидно, были бы совершенно иными. Так, среди 61 поступившего к 3-му октября, но так и не востребованного опросного листа, “за” закон было подано 53 голоса (или 87% - !!!), “против” - всего 5 и “воздержались” 3 сенатора. При этом 14 человек из числа проголосовавших за закон опросными листами не принимали участия в голосовании 3 октября, то есть их голоса, уже поданные за закон, не были учтены (рисунок). 

Таким образом, непредвзятый анализ итогов двух "неполных" голосований сенаторов показывает, что сторонники закона уже почти набрали необходимые для принятия закона 91 голос (при том, повторюсь, что процедура голосования опросными листами юридически не закончена - учтены голоса 1/3 сенаторов, а в голосовании 3 октября участвовали "голоса" 60% сенаторов). Достаточно сложить 64 голоса, поданных за закон 3 октября; 14 голосов, не участвовавших в голосовании 3 октября, но поданных за закон в опросных листах; 7 голосов, поданных за закон в опросных листах, но "перевербованных" спикером 3 октября. Итого: из 126 человек, принявших участие в двух голосованиях, за закон было подано 85 голосов или 67% (а не будь упомянутой преамбулы спикера к голосованию, доля проголосовавших "за" могла бы быть еще больше). 

Эти цифры, на мой взгляд, уже свидетельствует о том, что сенаторы сумели в подавляющем большинстве своем объективно оценить закон. Очевидно, что при доведении до конца процедуры голосования опросными листами закон уже был бы принят с большим запасов голосов. В этих условиях надежда у противников закона была одна - торпедировать голосование опросными листами, а затем сделать так, чтобы закон "проголосовали" на пределе кворума. Тогда даже высочайшая доля сенаторов, поддерживающих закон, не давала бы возможности преодолеть критический барьер в 91 голос. Что и произошло... Более того, еще в середине дня 3 октября Ю.Шафраник, вылетавший в Чечню, получил заверения в том, что вопрос о подведении итогов голосования опросными листами по закону "О СРП" в этот день рассматриваться не будет. Однако, как известно, все произошло по другому...

Почему же В.Шумейко представил Верхней Палате столь искаженное представление о предмете? Почему голоса и аргументы многочисленных сторонников закона оказались невостребованными спикером при формировании им своей позиции по закону о СРП, с которой он счел необходимым ознакомить сенаторов непосредственно перед голосованием 3 октября? 

Принятию закона предшествовало обстоятельное и открытое обсуждение последствий принятия закона о СРП для экономики России, в ходе которого были показаны его неоспоримые долгосрочные преимущества. Да и как можно говорить о соответствии закона лишь краткосрочным интересам России, если при СРП основные поступления в государственную казну будут поступать после выплаты инвестором разовых платежей (бонусов): сначала - через размещение заказов и налоговые поступления от предприятий, производящих добывающее оборудование, а затем, с началом добычи минерального сырья, - через механизм платежей за пользование недрами, налога на прибыль и государственной доли по разделу продукции. 

Затягивание с принятием закона "О СРП" уже наносит многомиллиардный ущерб российской экономике. Объем капиталовложений, ожидаемый только от прорабатываемых сегодня нескольких первых проектов на условиях СРП в нефтегазовом комплексе с участием российских и иностранных фирм (Приобское, Приразломное, несколько Сахалинских, Тиман-Печора, Харьяга и др.), оценивается величиной порядка 7-8 млрд.долл. в год при том, что порядка 70% капиталовложений предполагается разместить в виде заказов на российских предприятиях. СРП выгодны не только "сырьевым", но и "машиностроительным" регионам, поскольку первые инвестиционные потоки по этим соглашениям пойдут именно в производство оборудования для добычи и переработки сырья. Уровень ожидаемых инвестиций по первым проектам уже превышает объем внешних заимствований страны у Международного Валютного Фонда, за которые долго и тяжело "бьется" наше Правительство. И в это время СФ "заворачивает" закон, которого с нетерпением ждут российские и иностранные инвесторы, закон, который должен открыть дорогу инвестициям в страну и при этом, в отличие от кредитов МВФ, не увеличивает внешнего долга России. 

Негативная реакция инвестиционного сообщества на долгое непринятие закона о СРП становится все более и более заметной. Основные ожидания мирового сообщества по улучшению инвестиционного климата в России в последнее время были связаны именно с принятием этого закона (и последующим развитием его принципов через систему нормативных документов, первый вариант которых был подготовлен нашей Группой и представлен в Правительство). Ряд заключенных соглашений по крупномасштабным инвестиционным проектам содержал оговорки, что они вступают в силу только после принятия закона "О СРП". Решение СФ вернуть закон о СРП на доработку в Госдуму может означать на практике, что принятие закона откладывается как минимум на год. Это не только девальвирует утверждения российского руководства о формирующемся в стране "благоприятном инвестиционном климате" (в последнем, в частности, убеждал своего канадского коллегу российский Премьер как раз в тот момент, когда СФ своим решением убеждал весь мир в обратном), но и окончательно перечеркивает надежды мирового сообщества увидеть Россию страной, стремящейся к "инвестиционному будущему" не только на словах. 

Велики политические последствия решения СФ, наносящего ущерб инвестиционной репутации России. Проблема СРП будет безусловно затронута на очередной российско-американской встрече в верхах. Что сможет сказать российский Президент в защиту решения СФ, закрывающего дорогу отечественным и иностранным инвестициям в страну? 

Если СФ не пересмотрит свое решение, следует ожидать массового исхода инвесторов с российского рынка - на время, на несколько лет, пока в стране не будет создана наконец нормальная правовая база осуществления долгосрочных и крупномасштабных инвестиций. Обнародованные результаты голосования 3 октября уже привели в движение механизм закрытия региональных офисов крупных зарубежных компаний, связывающих с принятием закона "О СРП" перспективы своей работы в России, и сворачивания иностранных инвестиций в России, 

А пока инвестиционный спад в России продолжает углубляться. В этих условиях борьба против закона о СРП приобретает ярко выраженный политический окрас: не за экономическое процветание Отечества, а за голоса люмпенизированной части электората или как инструмент укрепления чьих-то личных позиций. Не продешевим ли, в очередной раз делая экономику предметом политического торга? 

Версии 

Версия 1 - о противоречии закона "О СРП" долгосрочным интересам России. Несостоятельность этой версии, "озвученной" на сей раз В.Шумейко, очевидна, неоднократно доказывалась в ходе публичных дискуссий и в очередной раз продемонстрирована в данной статье. 

Версия 2 - связывающая события 3 октября с "противодействием крупных финансовых групп, претендующих на получение в залог государственных пакетов акций крупнейших компаний России". При этом утверждается, что "некоторые потенциальные "залогодержатели" ... рассматривают провал СРП как еще один вариант высокодоходных спекулятивных операций с государственными активами" [1]. 

Эта версия представляется несостоятельной в силу следующих причин. 

Во-первых, закон "О СРП" объективно работает в интересах банковского сообщества, создавая правовую основу для осуществления финансирования инвестиционных проектов в сырьевых отраслях. 

Во-вторых, необходимо принимать во внимание стремление крупнейших российских банков (способных оказать влияние на процесс принятия решений в верхних эшелонах власти) к универсальности своих операций. Эти банки стремятся одновременно работать и в сфере проектного финансирования, и на рынке акций приватизированных предприятий. Это означает, что преследуя краткосрочные спекулятивные интересы на фондовом рынке путем содействия "провалу" закона "О СРП", эти финансовые группы подрывают основу своего долгосрочного бизнеса на рынке проектного финансирования. 

В-третьих, тезис об организации "провала" закона "О СРП" для того, чтобы раскачать рынок нефтяных акций и заработать на этом, в принципе представляется несколько надуманным. Акции компаний, участвующих в СРП, пойдут вверх тогда, когда под проекты, осуществляемые этими компаниями, будут привлечены инвестиции. А для этого нужно, чтобы закон "О СРП" был принят. 

Наконец, в ходе обсуждения закона нами был получен положительный отзыв Ассоциации Российских Банков, в котором подчеркивалась объективная заинтересованность банковского сообщества в скорейшем принятии закона. Таким образом, краткосрочные спекулятивные интересы отдельных представителей банковского сообщества (если таковые действительно существуют) приводят к очевидному конфликту интересов в рамках системы корпоративных интересов всего банковского сообщества. Нарушение же корпоративных интересов чревато для нарушителей существенными издержками. 

Повидимому, эта версия "вброшена" в прессу самими нефтяными кругами, причем близкими к тем нефтяным компаниям, которые не только попали в "залоговые" списки, но и госпакет акций которых предполагается внести в качестве участия государства в некоторых коммерческих финансовых структурах. Выставление этих финансовых групп в неблагоприятном свете (как инициаторов и организаторов "провала" закона "О СРП") могло бы удержать Правительство (которое, безусловно, является сегодня активным сторонником принятия закона "О СРП") от внесения госпакетов акций нефтяных компаний в уставные капиталы указанных финансовых групп. 

Версия 3 - связывает организацию "провала" закона "О СРП" в канун очередных переговоров с Международным Валютным Фондом со стремлением "надавить" на МВФ в целях получения очередных кредитов, компенсирующих неполучение инвестиций через СРП вследствие заблокирования закона "О СРП". Эта версия представляется настолько очевидно несостоятельной, что не нуждается в тщательном анализе. 

Версия 4 - не исключающая полностью, что события 3 октября являются просто цепью случайных факторов и неблагоприятных совпадений, а посему маловероятная. 

Существует по крайней мере две версии того, почему "умело выстроенная спикером процедура голосования практически гарантировала провал проекта, у которого в верхней палате парламента явно больше сторонников, чем противников" [2]. 

Версия 5 - смена позиции спикера объясняется тем, что "он примкнул к высокопоставленным чиновникам из Администрации Президента и Правительства во главе с А.Чубайсом, которые с августа месяца оказываают сильное фискальное и институциональное давление на нефтегазовые компании" [2]. 

Эта версия представляется неосновательной в силу следующих причин. 

Во-первых, усиление фискального давления на нефтегазовый комплекс направлено на перераспределение в пользу государственного бюджета уже существующих доходов нефтяников и газовиков. Принятие же закона "О СРП" создает еще один дополнительный канал увеличения поступлений в госбюджет - за счет расширения базы налогообложения (увеличение числа действующих проектов) и в этом смысле не противоречит, а соответствует интересам пополнения доходной части бюджета. 

Во-вторых, А.Чубайс, представляемый как идеолог такого давления на нефтяников и газовиков, неоднократно и недвусмысленно продемонстрировал свое понимание значения закона "О СРП" для экономики России и выразил ему свою "официальную" поддержку. В частности, 3 июля с.г., накануне обсуждения закона в профильных Комитетах СФ, он подписал положительное заключение Правительства РФ на закон, положившее конец домыслам о двойственном отношении к этому закону со стороны российского Правительства и о возможной поддержке Правительством "альтернативной" версии закона о СРП, внесенной в Госдуму от имени Президента РФ в начале января 1995 г. и отвергнутой Думой 21 февраля. 

В-третьих, тезис о причастности к блокированию закона на уровне СФ (через спикера верхней палаты) высокопоставленных сотрудников Администрации Президента и Правительства может опираться на тот факт, что именно представители этих двух ведомств были причастны к подготовке "альтернативной" версии закона, не поддержанной Думой в первом чтении 21 февраля. Однако аргумент "сведения счетов" оказывается несостоятельным, если принять во внимание официально зафиксированную позицию Правительства РФ и Администрации Президента РФ, безусловно и на самом высоком уровне поддерживающих данный закон в его нынешнем виде. Эта позиция представлена, как минимум, неоднократными публичными выступлениями: 

(а) помощника президента РФ по экономическим вопросам А.Лившица; 

(б) официального представителя Правительства по этому закону, зам. министра экономики В.Коссова; 

(в) министра топлива и энергетики Ю.Шафраника, являющегося также официальным представителем закона Совету Федерации от имени его профильного Комитета по экономической реформе, членом которого является г-н Шафраник; 

(г) а также вышеупомянутым письмом Правительства за подписью А.Чубайса. 

Версия 6 - не исключающая, что действия спикера 3 октября "были продиктованы сугубо личными карьерными соображениями" [2]. "Вполне возможно, что г-н Шумейко сохранит пост Председателя СФ только до декабрьских выборов 1995 г., а значит ему не остается ничего другого, как в оставшиеся два месяца демонстрировать заинтересованным лицам и организациям свою способность влиять на принятие тех или иных решений в СФ" [2]. Иными словами, действия спикера определяется его стремлением накануне выборов "обрести имидж деятеля, который способен влиять на принципиальные политические вопросы" [3] и подготовить себе, тем самым, хорошую "переговорную позицию" [4]. В.Шумейко "прекрасно знает, что ... ускорение легализации production sharing будет обсуждаться на предстоящем в этом месяце российско-американском саммите." Естественно, "многое будет зависеть от позиции спикера, которая может эволюционировать" [4]. "СРП в этом случае был бы самым удобным объектом для выторговывания хорошей постдепутатской жизни" [2]. 

Иной срез той же проблемы. В преддверии декабрьских выборов спикеру крайне необходима поддержка глав регионов, выразителем интересов которых он всячески стремится себя представить. Являясь до 3-го октября "неубежденным" (неустойчивым) сторонником закона "О СРП", он мог в одночасье изменить свое отношение к нему, если ему в последний момент поступили сигналы, дающие основания усомниться в безусловной поддержке регионами этого закона. 

Одним из таких сигналов могло быть незначительное число опросных листов, поступивших в СФ к началу сессии: В.Шумейко мог воспринять низкий процент их возврата не как результат технических недоработок Аппарата СФ, а как нежелание некоторых глав регионов принимать участие в голосовании и открыто выражать свою позицию по столь дискуссионному закону. Другим таким сигналом могло быть письмо Президента Татарстана М.Шаймиева, поступившее в СФ днем 3-го октября и содержащее критические замечания в адрес закона как бы с позиции региона (говорю "как бы" - поскольку письмо это было подготовлено одним из работающих в Москве специалистов, продолжающим сохранять тесные связи с Татарстаном). В содержательном плане все эти замечания легко снимаются. Однако, получив в последний момент такой "сигнал" от влиятельного регионального руководителя, спикер мог скорее всего предпочесть перестраховаться - исходя из "личных карьерных соображений" [2], - а не разбираться в сути вопроса. Таким образом, отправив закон "на доработку" в согласительную комиссию, он избрал типичный и апробированный путь, позволяющий не принимать конкретные решения, и не ссориться при этом в явной форме ни со сторонниками, ни с противниками закона. 

Анализируя имеющиеся версии "методом исключения" или "от противного", вынужден придти к выводу, что именно версия 6 является наиболее вероятной. Но если это так, то велика и вероятность того, что спикер может быстро изменить свою позицию в обратную сторону и снова стать сторонником закона, каковым он был до самых последних чисел сентября 1995 г. 

Литература: 

1. Нарзикулов Р. Раздел продукции попал под пресс раздела акций. "Сегодня", 10 октября 1995 г. 

2. Нарзикулов Р. Некоторые спикеры предпочитают отложенный спрос. "Сегодня", 6 октября 1995 г. 

3. Качалов А. Раздел продукции: Кто стоит за борьбой вокруг законов? "Интерфакс - АиФ", № 15, 9 - 15 октября 1995 г. 

4. Бардин В. Россия пугает иностранных инвесторов. "Коммерсантъ-Daily", 5 октября 1995 г. 

Вместо послесловия
(Когда верстался номер) 

Во вторник, 24 октября 1995 г. несколько депутатов Совета Федерации предложили внести вопрос о законе "О СРП" в повестку дня текущего заседания на обсуждение. Имелась в виду конечная цель - завершить процедуру голосования опросными листами. Помимо указанных в статье имелись и другие мотивы для такой постановки вопроса. 

Во-первых, к этому моменту в наличии имелось уже 95 опросных листов в поддержку закона, то есть на 4 голоса больше того "критического" количества, которое позволяло бы считать закон - в соответствии с этой процедурой голосования - уже принятым Советом Федерации. 

Во-вторых, обнародованные "замечания" СФ по закону представляют собой, как говорится "один к одному", индивидуальные замечания лично Ю.Болдырева, неоднократно выносившиеся им "на суд общественности" (во фракцию "Яблоко", в печать) в период после 3-го июля 1995 г., когда он, по его собственным словам, впервые познакомился с законом "О СРП". Содержательная несостоятельность его замечаний была столь же неоднократно доказана сторонниками закона как через прессу, так и в рамках внутрифракционных дискуссий (кстати, вышел г-н Болдырев из "Яблока" в первую очередь по несогласию с законом "О СРП"). 

В-третьих, "предложения СФ по внесению изменений и дополнений в отдельные положения" закона являются хорошо известными предложениями все того же г-на Болдырева, а также предложениями ее Комитета по природным ресурсам, напрочь перечеркивающими саму концепцию закона о СРП и не поддержанными в свое время Госдумой. 

В-четвертых, в адрес Президента РФ, Совета Федерации, его спикера, поступило значительное число обращений от российских регионов, российских и иностранных нефтяных компаний с просьбой довести до конца процедуру голосования опросными листами. 

В-пятых, прошел вал публикаций в средствах массовой информации (печать, телевидение) в поддержку закона "О СРП". 

В-шестых, действия СФ и его спикера 3 октября стали предметом обсуждения в международных политических кругах. Достаточно сослаться на письмо группы американских сенаторов Президенту США Б.Клинтону, обращавшихся к нему накануне саммита за содействием с тем, чтобы обратить внимание российского президента на значение закона "О СРП" для экономического подъема России и создания в стране благоприятного инвестиционного климата. 

Однако сторонникам закона не удалось набрать требуемых для включения этого вопроса в повестку дня 51% голосов от числа присутствовавших 24 октября в зале СФ депутатов. 

Вечером того же дня Совет Госдумы вставил в повестку дня пленарного заседания нижней палаты 27 октября вопрос о преодолении вето Совета Федерации на закон "О СРП". Для преодоления вето СФ Госдуме необходимо набрать 300 голосов в поддержку закона - задача более чем трудная, с учетом того факта, что в третьем чтении за закон было подано всего 227 голосов. 

25 октября о своей поддержке закона "О СРП" заявил по телевидению помощник Президента по экономическим вопросам А.Лившиц. 

26 октября на заседании Правительства с активной поддержкой закона выступил Премьер В.Черномырдин, резко критиковавший министра топлива и энергетики и сенатора Ю.Шафраника за провал закона в Совете Федерации...