10. ПО ПОВОДУ ЗАКОНА "О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ" 

(Комментарий к письму Президента Татарстана М.Шаймиева) 

---

3.10.95 г. в 13.40 в Совет Федерации поступило письмо Президента Татарстана М.Шаймиева. Резко отрицательный отзыв влиятельного члена Верхней Палаты не мог не произвести впечатления на Председателя СФ. Не исключено, что он воспринял его как знак того, что лидеры регионов не готовы поддержать закон “О СРП”. Через три часа неожиданно для многих вопрос о законе “О СРП” был поставлен на голосование, вопреки принятому 27 июля 1995 г. решению голосовать специальными опросными листами. 

Парадокс ситуации в том, что М.Шаймиев представляет интересы Татарии - одного из главных нефтяных регионов страны, 3 октября выступил против закона "О СРП", который позволил бы Республике заключать соглашения с инвесторами (и если хотя бы буква в таком Соглашении будет не на том месте, субъект РФ его не подпишет и тем самым заблокирует все Соглашение), привлекать крупные капиталы, получать огромные средства в бюджет республики. Вспомним, что именно спокойная и взвешанная позиция г-на Шаймиева летом не позволила противникам Закона торпедировать его, используя минимальный уровень кворума и отсутствие большой группы сенаторов, представлявших нефтяные регионы (и уехавших в то время с В.Черномырдиным в поездку по стране). Тогда именно М.Шаймиев спас положение, предложив "дождаться специалистов". Что же случилось теперь? 

Вернемся на несколько недель назад и посмотрим, каким образом и в каких условиях состоялось голосование. Напомним, что 27 июля Советом Федерации было принято решение голосовать опросными листами, однако сами бюллетени были разосланы только 26 сентября. (Интересно, кто несет ответственность за то, что два месяца не был запущен механизм голосования?) Поэтому подведение итогов голосования 3 октября выглядит издевательством над здравым смыслом, т.к. существующая процедура рассылки и сбора ответов растягивается как минимум на две недели. Одним словом, ранее 10 октября подвести итоги голосования было практически невозможно. Таким образом, голосование сначала было затянуто, а потом дело было представлено таким образом, что оно, это голосование якобы не состоялось, или как сказал В.Шумейко: "Оно не случилось это голосование." (Здесь и далее цитируется по Стенограмме.) Как это в принципе могло произойти и что такое "не случилось" остается загадкой. 

При этом никто даже не подсчитал количество полученных бюллетеней (Председатель Счетной комиссии говорил о 40, а Председательствующий - о 50). На самом деле был получен 61 бюллетень и 53 были "за" - 87% от числа проголовавших! При сохранении этой тенденции даже двух третей голосовавших было бы достаточно для одобрения закона. Т.е. достаточно было подождать буквально два-три дня и дождаться новых "поступлений"... 

Показательна дискуссия по поводу закона "О СРП". Слово - председателю Счетной комиссии А.Рябову: "Я информации никакой дать не могу, потому что этим вопросом не занимался, меня Палата не уполномачивала... Я вообще против этой формы (голосования опросными листами - М.С.)... Я прошу депутатов, пожалуйста, рассматривайте каждый, карточки здесь есть, смотрите. Мы не собирали листы... кто там чего высказал, не знаю." Депутат П.Ширшов: "Мы приняли решение голосовать вот этими опросными листами. Решение есть. Теперь необходимо, чтобы комиссия собиралась и продолжала свою работу." И В.Шумейко вроде бы поддерживает его: "Давайте решим так. Счетная комиссия должна нам назначить время, до которого нужно сдать эти листы. Если (?) она подчинится (??) решению палаты, как обязана, и будет считать." 

Не тут-то было. Вновь А.Рябов: "Я прошу вернуться к тому, чтобы проголосовать нормально (?). Кворум у нас тут есть". Вновь В.Шумейко: "Так, хорошо. Это надо ставить." А чуть позднее он внес и вовсе знаменательное уточнение: "Уважаемые коллеги, голосование опросными листами и голосование поименно - это одно и то же. Только там письменно, а здесь кнопку нажимаешь и это все показывает. Никакой разницы нет абсолютно." Позвольте, в одном случае голосует вся Палата - 100%, а в другом только присутствующие в зале, например,- 51%... И никакой разницы? "Абсолютно"? Видимо, поэтому мнение тех членов Верхней Палаты Парламента, которые заполнили и отослали опросные листы, т.е. выразили свою волю, но отсутствовали в зале СФ 3 октября, осталось невостребованным. 

В такой обстановке, в конце рабочего дня и состоялось голосование по важнейшему инвестиционному закону - “О СРП". Закон был поспешно забаллотирован и отправлен назад в Госдуму "по несогласию с отдельными положениями". Если уж решили голосовать обычным способом, то голосование, проведенное опросными листами, должно было по крайней мере быть признано несостоявшимся, а полученные опросные листы - недействительными. И этого тоже сделано не было! Поэтому в настоящее время существуют: не отмененная голосованием СФ процедура подведения итогов голосования от 27 июля и, одновременно, результаты проведенного 3 октября голосования. Какой из них "легитимный"? Обычный принцип - то предложение, что было подано раньше, то голосование, что раньше состоялось. В этих условиях куда более естественно было бы довести до логического конца никем не отмененную процедуру голосования опросными листами... 

Теперь аналитики гадают, что повлияло на В.Шумейко: конъюнктурный политический расчет или давление со стороны нескольких региональных лидеров. Если принять вторую версию, то изучение письма М.Шаймиева позволяет понять, насколько состоятельна критика закона "О СРП". Хорошо известно, что этот закон закладывает правовой фундамент для привлечения крупномасштабных долгосрочных инвестиций, в которых более всего нуждается страна. Именно отсутствие такого закона тормозит заключение уже подготовленных крупных договоров между государством и компаниями в нефтедобывающей промышленности. И, как следствие, нет денег в бюджете, простаивают без заказов огромные производственные мощности в металлургии и машиностроении и т.д. 

Именно регионы, как никто, выигрывают в случае принятия такого закона. У них появляется возможность на равных с Центром участвовать в подготовке и подписании соответствующих соглашений и, одновременно, за ними сохраняется фактическое право вето - ни один договор не будет подписан, пока он в полной мере не будет отражать интересы регионов. Поэтому столь неестественно выглядит соответствующее решение СФ, призванного защищать интересы субъектов России, СФ, в котором заседают региональные лидеры. Прошедшее в СФ обсуждение закона "О СРП" лишний раз показало как так важно регулярно обсуждать разные аспекты закона "О СРП" в поисках взаимопонимания со всеми потенциальными его сторонниками. 

Давайте, именно под этим углом зрения в форме диалога попробуем проанализировать все без исключения возражения г-на Шаймиева, полностью сохранив критическую часть письма, разбив его на смысловые отрывки. Итак... 

- Закон содержит серьезные гарантии защиты интересов инвесторов. 

Нет возражений. Собственно, одна из важнейших задач, которую помогает решить закон, - привлечение долгосрочных широкомасштабных инвестиций в экономику России. Это позволило бы остановить продолжающийся который год инвестиционный кризис. 

- В то же время закон не обеспечивает в полной мере интересов государства с точки зрения защиты прав на получение гарантированной доли дохода от реализации продукции. 

Аргументов не выдвинуто никаких. Почему "не обеспечивает"? Что такое "в полной мере"? Что такое "не в полной"? 

- В таких (каких?) условиях даже добросовестный инвестор имеет возможности существенного завышения своей доли продукции (дохода) по сравнению с той величиной, которая представляется в ТЭО при подписаниии Соглашения. 

Перед заключением Соглашения стороны составляют ТЭО проекта, это ТЭО проходит через сито экспертиз в различных ведомствах: экологическую, экономическую и т.п. Каждый элемент ТЭО является предметом многомесячных переговоров сторон, в ходе которых проверяются различные варианты экономии средств при реализации проекта. Только после этого в соответствии с ТЭО проекта составляется график работ, который может корректироваться в случае, если объективные данные разведки показывают, что месторождение оказалось богаче или беднее, нежели предполагалось ранее. Управляющий Комитет, в состав которого входят представители государства (поровну от региона и Центра), следит за тем, чтобы проект осуществлялся в полном соответствии с утвержденным графиком работ и при определенных структуре и уровне затрат. 

Итак, не существует реальных возможностей для "существенного завышения доли инвестора в продукции". Стороны принимают так называемую "шкалу раздела", в соответствии с которой чем выше норма прибыли инвестора, тем больше доля государства в произведенной продукции, и наоборот. Таким образом, стороны взаимно страхуются от возможных резких колебаний цен на топливо, от внеплановых потерь или выигрышей. В соответствии с условиями Соглашения, а значит и в соответствии со шкалой раздела, в дальнейшем осуществляется раздел на практике. Доля инвестора может вырасти только при падении у него нормы рентабельности и абсолютного размера его доли прибыльной продукции, т.е. он выигрывает относительно государства только в случае, если теряет на массе полученной им доли прибыльной продукции. В этом случае у инвестора меньше возможностей платить дивиденды, использовать нераспределенную прибыль на другие непроизводственные нужды и т.п. Какой же инвестор пойдет на это по доброй воле? 

- Одновременно принятый закон не регламентирует механизмы контроля и защиты государства от недобросовестного инвестора. 

Частично, механизм контроля и защиты интересов государства описан в предыдущем абзаце. Помимо этого, создается специальная государственная комиссия, которая ведет переговоры и несет персональную ответственность за наилучшие, из возможных, для государства условия контракта, назначаются независимые экспертизы, для ведения всех финансовых расчетов стороны открывают специальный счет, по которому проводятся все поступления и расходы по Соглашению - СРП является прозрачным для финансового контролера. Кроме того, представительные органы власти имеют возможность контроля за властью исполнительной, заслушивая и на региональном уровне, и на федеральном отчеты соответствующих должностных лиц и т.п. Закон определяет все эти контрольные возможности государства. Что касается регламента, то этой задаче служит опубликованный разработчиками Закона год назад (в октябре 1994 г. - М.С.) проект Положения о порядке заключения и исполнения соглашений о разделе продукции. В доработанном с учетом принятого закона виде оно дополнит существующие в законе механизмы контроля, детализирует их и тем самым обеспечит эффективность такого контроля. Для того и существуют нормативные подзаконные акты, что они уточняют отдельные положения любого закона. 

- Некоторые положения закона требуют конкретизации и дополнения. 

Сам по себе тезис возражений не вызывает, однако за время обсуждения закона, все разумные предложения по его улучшению были использованы. Что предлагается на этот раз? 

- Закон не учитывает того, что по вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно ст. 76 Конституции РФ, принимаются не только федеральные законы, но и законы субъектов РФ, а также согласно ст.11 Конституции РФ, заключаются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. 

Дело обстоит как раз наоборот. Закон оставляет за субъектами РФ право принимать свои законы "О СРП" в соответствии с Федеральным и "подключаться", или не принимать и продолжать взимать налоги в обычном порядке. В случае, если субъект РФ не принимает свой закон "О СРП", государство может заключить СРП с инвестором только при условии, что оно компенсирует все налоги инвестора, выплачиваемые им в региональный и местный бюджеты, из своей доли доходов от реализации СРП (см. ст.13.1). Кроме того, Законом предусмотрено обязательное заключение соглашения между федеральными властями и регионами, которое не является составной частью Соглашения государства с инвестором (см. ст.10.1). Напомним, что - помимо всего прочего - Закон прошел правовую экспертизу Госдумы и искать несоответствие его Конституции РФ- дело неблагодарное. 

- Вызывает сомнение целесообразность участия Правительства РФ во всех соглашениях о разделе продукции. Очевидно, Правительство РФ должно участвовать только в тех соглашениях, которые имеют общефедеральное значение. Поэтому в Законе необходимо предусмотреть возможность заключения соглашений субъектами РФ самостоятельно, определив соответствующие критерии. 

Именно принятие Закона открывает перед субъектом возможность и самостоятельно заключать соглашения, опираясь на ст.6.4, в которой предусмотрено, что Правительство Российской федерации может передать свои полномочия на подписание соглашения органу исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Далее, используя договора РФ с субъектами РФ о разграничении полномочий, можно вести переговоры и договариваться. В отсутствие Закона сохраняется патовая ситуация. 

- Законом не решены вопросы налогообложения физических лиц-инвесторов. 

Это не так. Законом определено, что для ведения работ инвестором создается компания-оператор (см. ст.7.4), на счет которой поступают средства для выполнения работ, все доходы и с него же платятся все расходы по проекту. Соответственно, с него же выплачивается и налог на прибыль инвестора по проекту. При получении физическим лицом любых доходов - будь то из нераспределенной прибыли или из возмещаемых затрат инвестора (например, если он получает зарплату, работая в рамках СРП), или еще какие-либо доходы - вообще вне рамок данного СРП - такие доходы подпадают под обычную систему налогообложения доходов физических лиц. Поскольку это - общий порядок, постольку он и не расписан специально в Законе. Это - предмет Положения о порядке налогообложения и Инструкции по ведению бухгалтерского учета, которые являются обязательными нормативными документами. Их проекты также были обнародованы год назад. 

- Представляется также целесообразным законодательно закрепить максимальный размер доли продукции, передаваемой в собственность инвестора для возмещения его затрат. Необходимо предусмотреть также возможность увеличения в исключительных случаях этой доли и процедуру такого увеличения с учетом интересов государства. 

- Первое. Совершенно нецелесообразно закреплять уровень так называемого "кост-стоп", о котором идет речь. Дело в том, что переговоры сторон включают анализ нескольких переменных: размер бонуса, роялти, кост-стоп, доля государства и, соответственно, инвестора в прибыльной продукции в зависимости от шкалы раздела, шкала раздела, структура и уровень возмещаемых затрат, компесация выполненных ранее работ и т.п. Изменение или закрепление уровня какого-либо из этих показателей автоматически приведет к тому, что у сторон будут ограничены возможности для маневра, и уж во всяком случае у государства при поиске наиболее выгодного соотношения этих показателей будут "связаны руки". Увеличение одного из таких показателей ведет к снижению других, а в целом, это только усложняет расчеты и никак не защищает государство. Именно поэтому, вопрос о кост-стоп является предметом переговоров сторон. Попутно заметим, что даже родоначальница СРП - Индонезия, которая в свое время использовала кост-стоп в размере 40%, почти 20 лет назад отказалась от такого ограничения и фактически перешла на 100%-ный кост-стоп. 

Второе. Попытки предусмотреть "в исключительных случаях" увеличение доли государства будут справедливо расценены инвестором, как плохо замаскированное желание государства в какой-то момент отказаться от уже однажды согласованных условий, т.е. попросту "надуть" инвестора. На таких условиях никаких соглашений заключено не будет, инвестор найдет другие - гарантированные объекты приложения своего капитала. Интересы государства - в привлечении инвестиций, а не отталкивании их. В случае отсутствия гарантий сохранения условий Соглашения стабильным на весь срок его действия (т.е. при отсутствии закрепленого в Законе порядка, при котором допускаются только изменения, не меняющие экономических условий инвестора, определенных на момент заключения Соглашения), инвестиций не будет. 

- Важным и широко применяемым в мировой практике способом контроля за затратами является применение тендерных процедур при закупках материалов и оборудования, а также при размещении заказов на работы и услуги в рамках выполнения соглашений. Применение такой процедуры способствует ограничению затрат инвестора на разумно обоснованном уровне. В последнее время тендерные процедуры широко применяются и в российской практике. Однако в Законе нет даже упоминания о такого рода требованиях к инвестору. 

Тендеры на подрядные работы, поставки и т.п. являются не столько способом контроля, сколько инструментом снижения издержек производства, минимизации затрат. Но не всегда. Ведь существуют изготовители уникальных образцов оборудования, обладатели ноу-хау и т.п. Устраивать тендер с заранее известным результатом - лишняя трата денег. Кроме того, закупки оборудования в некоторых случах - это и форма поддержки отечественного бизнеса, в случае, если его продукция сносная, но прямой конкуренции выдержать не может. Т.е. закон исходит из использования конкурентных процедур, но - против того, чтобы делать из них панацею от всех бед. Поэтому главное в механизме СРП - это заинтересованность инвестора в максимальной прибыльности работ, а уж как использовать все прогрессивное, что накоплено не только в отечественной, но и мировой практике - это его дело. Кроме того, как уже отмечалось, затраты инвестора контролируются и на стадии составления ТЭО, и при утверждении планов работ на год, и путем проведения экспертиз, и благодаря постоянной деятельности Управляющего Комитета... 

- Относительно содержания статьи следует отметить, что существующие ограничения пропускных способностей транспорта в экспортных направлениях не позволят всем инвесторам экспортировать весь объем причитающейся им по условиям соглашения доли продукции. В то же время проекты обсуждаемых в настоящее время соглашений с участием иностранных инвесторов содержат положения о том, что вступление соглашения в силу после подписания его сторонами обусловлено заключением долгосрочного договора на транспортировку продукции инвестора в полном объеме на экспорт. При реализации такого соглашения в случае невозможности обеспечить транспортировку на экспорт в полном объеме государство будет обязано покупать эту продукцию (нефть) у инвесторов по мировым ценам. 

В то же время нельзя ожидать, что уровень цен на нефть на внутреннем рынке достаточно быстро достигнет уровня цен мирового рынка, в результате чего продажа нефти на экспорт... может какое-то время оставаться более выгодной, нежели реализация ее на внутреннем рынке. 

С этой точки зрения представляется уместным вместо простого разрешения на экспорт без ограничения определить в Законе, что установленные Соглашением правила и ограничения на экспорт продукции не могут в одностороннем порядке изменяться в сторону ограничения прав инвестора и законодательно определить процедуру, обеспечивающую всем поставщикам нефти режим равного доступа к трубопроводному транспорту. 

Необходимо обратить внимание на то, что все рассуждения построены не на тексте Закона, а на анализе "обсуждаемых в настоящее время соглашений с участием иностранных компаний". Фактически речь идет о том, что переговорная позиция инвестора (с которой государство вовсе не обязано соглашаться) выдается за положения Закона. В Законе вопрос решается совсем по другому: инвестору гарантируется, что он не будет дискриминируем, а уж какие средства изыскивать для транспортировки своей доли - это его проблемы. Если есть необходимые транспортные мощности, пусть договаривается, если нет - пусть строит за свой счет, сам или в кооперации с другими инвесторами. Никаких положений относительно обязательств государства покупать нефть у инвестора по мировым ценам в Законе вообще не существует. Однако и посягать на долю инвестора, которая принадлежит ему после всех расчетов с государством не позволено никому. Это - его доля, его собственность: как хочет, так ею и распоряжается. Наконец, вопрос доступа к трубопроводному транспорту решен в законе "О естественных монополиях". Инвестор в своих расчетах экономики проекта должен учитывать и этот факт и исходить из реального положения дел. 

- Из положений абзаца второго пункта статьи 13 неясно о каких дополнительных налогах в бюджет субъекта РФ идет речь. 

Налоги в местные бюджеты в соответствии с российским законодательством имеют верхнее ограничение по сумме изъятий, таким образом, несмотря на то, что представители местных органов власти непосредственно не подписывали Соглашение, можно считать, что суммарная величина возможных дополнительных платежей в местные бюджеты поддается конечной оценке. 

Представляется излишне громоздким предложенный механизм компенсации такого рода дополнительных платежей, тем более, что предложенная схема включает компенсацию с учетом ставок рефинансирования. Возможно более простым для обеих сторон решением проблемы является отнесение таких платежей в случае их возникновения к возмещаемым по Соглашению затратам. 

Таким образом, в начале письма предлагается зафиксировать кост-стоп, а в конце письма - отнести компенсируемые инвестору затраты в течение, скажем, трех месяцев - к возмещаемым. Т.е. сначала предлагается растянуть процесс возмещения инвестору его расходов, а потом увеличить размер возмещаемых затрат так, чтобы его деньги вернулись к нему через много лет. Не говоря уже о том, что предложенная схема отнюдь не является "более простым решением" (платежи в этом случае включаются в возмещаемые затраты со ставкой рефинансирования, а иначе они просто выступали бы для государства по сути в виде беспроцентного кредита со стороны инвестора), она, естественно, не устроит ни одного нормального инвестора. Поэтому если ставить задачей разработку месторождений, а для этого создать механизм привлечения инвестиций, предложенное "решение" не решает ни одну из поставленных задач. 

- Следует более конкретно сформулировать положения второго абзаца пункта 2 статьи 13 в части, определяющей возможные вычеты из прибыльной доли инвестора при определении базы налогообложения прибыли. По меньшей мере требуют ограничения размеры ставок на кредит и затрат на страхование, вычитаемых до налогообложения. В предложенном виде данная статья создает условия для инвестора работать практически без прибыли. 

Сбор налогов и платежей государства возложен на Минфин. Очевидно, под его же руководством будут разработаны и соответствующие нормативные документы, о которых уже шла речь выше. Понятно, что так же, как и другие расходы инвестора, выделенные в письме, платежи за кредит и страховые взносы будут предметом переговоров сторон, но во всяком случае, как показывает стандартная процедура во всем мире и у нас, нигде вопрос не идет дальше обсуждения размера процента - "Либор плюс 2" или "Либор плюс 3". Говорить о том, что это может сделать производство бесприбыльным, как минимум, некорректно. Заметим, что вообще опасение, что компания-инвестор будет стремиться работать бесприбыльно, не имеет достаточных оснований. Например, для иностранной компании это означает, что она не может вывести прибыль из страны, а значит не может платить дивиденды и т.п. своим акционерам. Интересно, как долго они будут мириться с таким положением дел? И зачем в этом случае столько места в Письме было уделено проблеме транспортировки, если траспортировать, по мнению экспертов, готовивших письмо, будет нечего? Очевидно, тут что-то не так... 

- Это приведет к двойному отрицательному эффекту: 

- отсутствию поступлений в бюджет от уплаты налога на прибыль; 

- поддержанию пропорций раздела прибыльной продукции на уровне, соответствующем минимальной доле государства, установленной правилами раздела продукции. 

Неверна исходная предпосылка (как было показано выше), неверны и выводы. Инвестор столь же заинтересован в максимальных доходах, что и государство. При росте доходов он, конечно, больше платит государству, но и сам больше зарабатывает. 

- В связи с вышеизложенным Закон требует концептуальной доработки. 

Поскольку концепция Закона была принята еще при голосовании в первом чтении и после этого не подлежит изменению, то в письме фактически предлагается отвергнуть Закон полностью. Столь радикально открыто не высказывались даже самые ярые противники Закона вроде Ю.Болдырева или А.Титкина, которые предлагали отправить его на доработку в Госдуму в связи с несогласием с отдельными положениями. 

Вот такой получился диалог. О том, чьи аргументы выглядят более убедительно судить читателю. Понятно, что разработчики закона “О СРП” заинтересованы во внимательном и всестороннем анализе Закона, в ревнивом поиске у него слабых мест. Закон “О СРП” лишь внешне может показаться простым: для его анализа и использования нужна специальная подготовка и специфические знания. Однако, как показало предшествующее обсуждение Закона, часто за дело самонадеянно берутся не всегда готовые к такой работе эксперты. А в результате на свет появляются письма, подписанные уважаемыми людьми. Впрочем, "подставлять" президентов их советниками - практика в России весьма распространенная...