Закон о СРП: хроника событий 

---

4 июля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР". Статья 6 этого закона установила для иностранных инвестиций в России так называемый "национальный режим", то есть такой, при котором "правовой режим иностранных инвестиций, а также деятельность иностранных инвесторов по их осуществлению не могут быть менее благоприятными, чем режим для имущества, имущественных прав и инвестиционной деятельности юридических лиц и граждан РСФСР..." 

Глава 6 этого же закона определяет вопросы "приобретения иностранными инвесторами и предприятиями с иностранными инвестициями прав пользования землей и других имущественных прав". В соответствии со ст.40 этого закона "предоставление иностранным инвесторам прав на разработку и освоение возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, осуществляется на основании концессионных договоров... в порядке, установленном законодательством РСФСР о концессиях". Иные виды соглашений между государством и инвестором, и в том числе соглашения о разделе продукции, в этом законе упомянуты не были. 

21 февраля 1992 г. Верховный Совет РФ принял закон "О недрах", ст.12 которого упоминала о применении в недропользовании как концессионных, так и иных видов соглашений (о разделе продукции, о предоставлении услуг), причем как в отношении иностранных, так и отечественных инвесторов (в строгом соответствии со ст.6 закона "Об иностранных инвестициях"). 

21 июля 1993 г. Верховный Совет РФ принял Закон "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами". 18 августа 1993 г. Президент наложил на этот закон свое вето и дал поручение кардинально переработать принятый законопроект. Во исполнение этого поручения Российское агентство международного сотрудничества и развития (РАМСИР) подготовило законопроект под названием "О концессионных договорах, соглашениях о предоставлении услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами". 30 апреля 1994 г. этот проект был представлен в Правительство РФ Министрерством внешнеэкономических связей (в связи с передачей РАМСИР в структуру МВЭС). Обе версии закона (Верховного Совета-93 и РАМСИР/МВЭС-94) были подготовлены в развитие ст.40 закона "Об иностранных инвестициях в РСФСР", но, вразрез со ст.6 этого же закона, относились только к инвесторам иностранным. 

Весной 1994 г. подкомитет по внешнеэкономической деятельности и иностранным инвестициям Комитета по экономической политике Государственной Думы РФ (КЭП ГД) образовал рабочую группу экпертов, перед которой была поставлена задача разобраться в существующих подходах к созданию концессионного законодательства в России и предложить свою версию соответствующего законопроекта. 

Во всех указанных выше версиях концессионного закона содержалась специальная статья о соглашениях о разделе продукции. Отсюда и возникла иллюзия, что для легализации отношений между инвестором и государством можно обойтись одним законом под условным названием "О концессионных договорах и соглашениях о разделе продукции", сообщения о котором не раз публиковались в средствах массовой информации. 

В начале ноября 1993 г., в ходе обсуждения этой проблемы с тогдашним Первым вице-премьером российского правительства Е.Гайдаром, было предложено выделить ряд ключевых вопросов, имеющих общий характер для всех прорабатываемых проектов СРП, правовая нерешенность которых сдерживает их продвижение вперед, и, используя полномочия, предоставленные Президенту РФ в соответствии с его Указом от 06.10.93г. №1598 "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в РФ", разрешить их соответствующим Указом. 

После появления Указа Президента №2285 от 24.12.93г. "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами" Правительство дало поручение Минтопэнерго совместно с другими ведомствами подготовить пакет необходимых нормативных документов по СРП. С этой целью была сформирована специальная Межведомственная рабочая группа (МРГ). 

В процессе разработки пакета нормативных документов МРГ пришла к пониманию необходимости специального закона, который на тех же принципах, что Указ № 2285 и пакет нормативных документов (включавший в то время Положение о порядке заключения и выполнения СРП, Положение о порядке налогообложения, Примерное соглашение, Инструкцию по бухгалтерскому учету), регулировал бы данную сферу деятельности, тем более, что в преамбуле Указа №2285 было прямо указано, что он подготовлен "в целях создания правовых основ для привлечения российских и иностранных инвестиций в поиск, разведку и добычу минерального сырья на условиях СРП в период до вступления в действие законов РФ (выделено нами - авт.), регламентирующих порядок применения таких соглашений...". 

Летом 1994 г. рабочая группа экспертов КЭП ГД, работая в тесном контакте с МРГ (авторы настоящей книги входили в состав обеих групп), пришла к выводу о необходимости подготовки проекта закона о концессиях как "рамочного" закона и его тесной увязки в единый пакет со специальным законом о СРП, который, в свою очередь, и должен сопровождаться пакетом подготовленных к Указу №2285 нормативных документов. 

7 сентября 1994 г. Правительство РФ поручило Минэкономики и др. ведомствам доработать проект закона "О концессионных договорах, соглашениях о предоставлении услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами", представленный МВЭС еще в апреле. 29 сентября 1994 г. вышло Постановление Правительства № 1108 "Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации", в соответствии с которым Минэкономики и др. ведомствам (число и состав которых, кстати, были уже иными по сравнению с аналогичным Поручением Правительства от 7 сентября) предписывалось в двухмесячный срок доработать с учетом имеющихся замечаний и представить в Правительство ряд законопроектов, в том числе и проект Закона "О концессионных договорах, договорах на предоставление услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами". 

В октябре эксперты КЭП ГД передали подготовленный ими проект закона в Минэкономики для совместной доработки и обсуждения с министерствами и ведомствами. 3 ноября Минэкономики (сославшись на использование "разработок" экспертов КЭП ГД) разослало в ведомства на согласование свою версию проекта закона, озаглавленного "О концессионных и иных договорах, заключаемых российским государством с российскими и иностранными инвесторами". 

Ряд специалистов под руководством зам.министра топлива и энергетики РФ В.Двуреченского, принимавших участие в переговорах по проекту Сахалин-2, столкнулись с ясной позицией инвесторов: реальные крупные инвестиции в столь ответственный проект они смогут сделать только при наличии в стране необходимой законодательной базы, появления которой они намерены ожидать. Президентский Указ №2285, хотя и является шагом вперед в создании такой базы, не решает полностью стоящие перед иностранными инвесторами проблемы - правовой статус Указа недостаточно высок для этого, поэтому нужен специальный закон. Этой группой специалистов был избран путь создания "узкого" варианта закона "О соглашениях о разделе продукции"- только для иностранных инвесторов и только для нефтегазовых проектов. 

В этих условиях Подкомитет по внешнеэкономической деятельности и иностранным инвестициям КЭП ГД образовал Рабочую группу экпертов на базе МРГ (А.Конопляник, А.Аверкин, И.Амиров, Е.Дьячкова, В.Грушин, М.Субботин, Ю.Швембергер, С.Шлыков) для завершения разработки закона "О соглашениях о разделе продукции" - на принципах Указа № 2285 и в тесной увязке с проектом закона "О концессионных договорах", уже подготовленным к тому времени другой группой экспертов КЭП ГД (А.Конопляник, Л.Линник, С.Сосна, М.Субботин, Ю.Юмашев). 

24 ноября 1994 г. Совет Думы одобрил оба законопроекта и разослал их на заключение субъектам Федерации и в Правительство перед вынесением на рассмотрение Госдумы в первом чтении. Однако на следующий день, 25 ноября, Первый вице-премьер О.Сосковец дал поручение Минэкономики совместно с рядом других ведомств рассмотреть подготовленный специалистами под руководством В.Двуреченского "узкий" вариант закона "О СРП" с учетом готовящегося Правительством (в соответствии с Постановлением № 1108) проекта закона "О концессионных договорах, договорах на предоставление услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами". 

Так началась параллельная - думская и правительственная (аппаратные законы неумолимы - данное поручение необходимо выполнять) - работа по реализации одинаковых законодательных инициатив обеих ветвей государственной власти с той лишь разницей, что между правительственной и думской версиями концессионного закона существовало принципиальное концептуальное единство (поскольку обе версии по сути представляли слегка различающиеся редакции одного и того же законопроекта, подготовленного экспертами КЭП ГД), а между двумя версиями закона о СРП - нет, так как в их подготовке принимали участие специалисты, стоящие на принципиально различающихся позициях по вопросам государственного регулирования инвестиционной деятельности в недропользовании. 

12 января 1995 г. Президент направил в Госдуму "свой" вариант закона "О соглашениях о разделе продукции при пользовании недрами" (все тот же - правда, слегка подкорректированный вослед "думскому" варианту - "узкий" вариант закона "О СРП"). Ряд положений этого законопроекта были учтены рабочей группой КЭП ГД при подготовке к первым чтениям наряду с предложениями и замечаниями, содержавшимися почти в 200 отзывах, поступивших из всех регионов России, от ряда отечественных и иностранных нефтяных и горнодобывающих компаний, банков, консультационных и юридических фирм, отдельных специалистов. 14 февраля пакет "думских" законопроектов - "О концессионных и иных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами" и "О соглашениях о разделе продукции" - был вынесен на Совет Думы. 

24 февраля 1995 г. состоялось заседание Госдумы, на котором в первом чтении был принят (после голосования на альтернативной основе) “думский” законопроект "О соглашениях о разделе продукции" и отклонен - "О концессионных и иных договорах". 

Закон "О СРП", принятый Государственной Думой 14 июня 1995 г. сразу во втором и третьем чтении, “с ходу” не был одобрен Советом Федерации. Разгорелись жаркие дискуссии, включая попытки поставить вопрос на голосование при минимальном кворуме, что ставило под сомнение возможность его одобрения по “техническим причинам”. 27 июля Советом Федерации было принято решение голосовать по закону опросными листами, а подведение итогов такого голосования было перенесено на осень. 

Начав рассылку опросных листов в регионы лишь в самом конце сентября 1995 г., уже 3 октября Совет Федерации, не доведя до конца сбор уже начавших поступать опросных листов, провел “явочное” голосование по вопросу об одобрении Федерального закона “О СРП", принятого Госдумой РФ 14 июня. При таком голосовании закон не набрал необходимого большинства голосов, был отклонен по "несогласию с отдельными положениями" и направлен на повторное рассмотрение в Государственную Думу. Одновременно была создана Согласительная комиссия Госдумы и Совета Федерации. 

Работа Согласительной комиссии Госдумы и Совета Федерации шла беспрецедентно долго и тяжело в течение двух месяцев и завершилась лишь 5 декабря, буквально накануне окончания работы Пятой Государственной Думы. 6 декабря 1995 г. состоялось голосование, в результате которого Госдума все же приняла закон “О СРП” - в варианте, существенно ухудшенном (как итог работы согласительной комиссии) по сравнению с версией от 14 июня. 19 декабря закон был одобрен Советом Федерации, а 30 декабря - подписан Президентом. 11 января 1996 г. закон о СРП был опубликован и с этого числа вступил в силу. Но и это еще не конец истории... 

Ст.26 закона “О СРП” предусматривает, что Правительство РФ должно: 
- в трехмесячный срок внести в установленном порядке в Государственную Думу предложения о внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих из настоящего Федерального закона; 
- в первом квартале 1996 г. внести в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении перечня месторождений, на которые распространяется действие настоящего Федерального закона. 

Законопроект о дополнениях и изменениях в действующее законодательство готовился почти 5 месяцев. В него вошли поправки в 11 российских законов. В этот период были проведены многочисленные детальные согласования между специалистами 10 министерств и ведомств. Авторами оригинального законопроекта была проделана серьезная и очень непростая профессиональная работа, чтобы "встроить" принятый закон о СРП в существующую правовую систему, не нарушая, а дополняя, совершенствуя действующее законодательство, устраняя имеющиеся в нем противоречия между существующими законами и вновь принятым законом “О СРП”. 

17 мая 1996 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект “О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”, а спустя 10 дней - законопроект “О перечне участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции”. 

С момента принятия закона о СРП все те, кто искренне заинтересован в подъеме экономики, успели разобраться в его преимуществах и на прошедших 5 марта и 18 июня 1996 г. парламентских слушаниях привели убедительную аргументацию в пользу его широкого внедрения в российскую практику. 

Однако Государственная Дума рассудила по-своему и 19 июля 1996 г. решительно отклонила представленный законопроект о поправках, исходя из чисто политических и популлистских соображений. Закон же о перечнях вообще не был рассмотрен до ухода депутатов на каникулы. Таким образом, новый этап борьбы за формирование в стране нормального инвестиционного режима в недропользовании был перенесен на осень... 

Внимательно следят за процессом создания правового режима СРП не только отечественные и иностранные инвесторы, но и российские регионы. Последние видят в заключении договоров этого типа реальную возможность радикального решения своих социально-экономических проблем собственными силами, не прибегая к субвенциям и госдотациям, и при этом еще и существенно пополнить федеральный бюджет за счет налоговых отчислений с предприятий и граждан, вовлеченных в реализацию самих СРП и сопряженных с ними производств, а также помочь соседям, подрядив их на выгодные заказы при реализации соответствующих проектов. 

Необходимо поступательное совершенствование законодательства. Что "Москва не сразу строилась" - это все прекрасно понимают. И инвесторы тоже. Однако, чтобы уже сегодня начать вкладывать деньги в проекты с длительным сроком окупаемости, они должны ясно видеть положительную динамику. Поэтому для них является серьезным предупреждением любое замедление законотворческого процесса.