1. КОНЦЕПЦИЯ СОЗДАНИЯ БЛАГОПРИЯТНОГО ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА В НЕФТЯНОМ КОМПЛЕКСЕ РОССИИ 

---

Подводя итоги десятилетия перемен в России, российский деловой и экономический журнал "Эксперт" выразил обобщенное мнение многочисленных экспертов, всесторонне и каждый на свой лад интерпретирующих происходящие в экономике страны явления. Суть его может быть сведена к следующему. 

В настоящее время экономика России переживает системный кризис и спад. Оба этих явления носят объективный характер и вызваны переходом (перестройкой) российской экономики от планово-административной (или командно-административной) системы к экономике рыночного типа. До конца 1980-х гг. (точнее, до конца 1988 г.) наблюдался незначительный рост потенциала и объемов экономики до своего глобального максимума, затем начался спад; поначалу медленный, он постепенно ускорился и достиг своей кульминации в 1992-1993 гг. К середине 1994 г. он постепенно утих и затем экономический потенциал продолжал покачиваться в обе стороны около достигнутого уровня, указывая тем самым на отсутствие сколько-нибудь явно выраженной тенденции. Таким образом, с началом реформ начался спад производства, обусловленный самим переходом [2]. 

Сегодня российская экономика явно преодолевает стадию стагнации, она находится в самом ее конце, когда принимаются ключевые решения, определяющие положение страны на десятилетия вперед. Еще год-два, и можно будет говорить о переходе в стадию развития, сопровождаемом резким снижением неопределенности и рисков для абсолютного большинства предпринимателей и появлением широкого спектра новых возможностей. 

События прошедшего 1995 г. показали, что шансы на устойчивое и независимое развитие российской экономики растут. Прошедший год следует рассматривать как первый год успехов свободного капитала - капитал впервые заявил о себе как о ключевом факторе развития хозяйства страны. Пока созидательная роль этого нового для России производственного фактора малозаметна, но иначе и быть не может: мы только подошли к нижнему пределу спада. Однако переход к росту может обеспечить только капитал, и от того, насколько велика будет его рыночная мощь, как много ответственности он будет готов принять на себя, насколько продуманными окажутся принятые завтра стратегические решения, зависят масштабы и продолжительность экономического подъема [3]. 

В свете изложенного становится еще более очевидным, что особую актуальность в условиях современной России приобретает проблема создания законодательной среды, стимулирующей отечественных и иностранных инвесторов к вложению производственного капитала в российскую экономику. 

Из трех существующих способов привлечения инвестиций ("под страну" - дефицитное финансирование, "под корпорацию" - корпоративное финансирование, "под проект" - проектное фининсирование - рис. 1) Россия до недавних пор работала только на основе дефицитного финансирования (под суверенную гарантию принимающей страны). Корпоративное и проектное финансирование оставались для нее недоступными как в силу некорпоративной структуры российской экономики, так и вследствие неразвитости или полного отсутствия соответствующих разделов в отечественном законодательстве. 

Приватизационные процессы положили начало формированию российского фондового рынка. "Программа приватизации" и подготавливаемые в ее развитие нормативные документы образуют правовую базу передачи приватизируемого государственного имущества в собственность негосударственному инвестору. Принятие Гражданского кодекса РФ и постепенное формирование корпоративного законодательства не только создает правовые основы и повышает правовую стабильность процессов разгосударствления и приватизации, но и обеспечивает приток потенциальных инвесторов на рынок корпоративных ценных бумаг. Таким образом создаются правовые основы и экономические механизмы для осуществления корпоративного финансирования российской экономики. 

Однако до недавнего времени оставались гораздо менее четко прописанными в законодательном плане (а в ряде случаев - и вообще не предусмотренными законодательством, как например применение контрактного права в недропользовании) вопросы передачи негосударственному инвестору во временное пользование той части государственной собственности, которая не подлежит приватизации. Одним из возможных путей решения этой проблемы было предложено внедрение в практику хозяйствования в стране концессионных и иных договоров, посредством которых негосударственному инвестору предоставляется на срочной и возмездной основе право пользования имуществом (включая природные ресурсы), являющимся государственной и муниципальной собственностью, а также право на осуществление деятельности, составляющей государственную монополию (рис. 2). 

Указанные вопросы образуют сферу действия концессионного законодательства, основными элементами которого являются законы "О концессионных и иных договорах" (проект, одобрен Госдумой в первом чтении 03.04.96г.) и "О соглашениях о разделе продукции (СРП)" (принят и вступил в силу 11.01.96г.). История подготовки и прохождения законов описана в [4-7]. 

С принятием концессионного законодательства у инвесторов, наконец-то, появляется обоснованная надежда на стабильный правовой режим, обеспечивающий не временные льготы, а необходимые долгосрочные гарантии возврата вложенного в экономику России капитала. С другой стороны, у государства, наконец, появляется возможность выбрать достойного инвестора, который обладал бы всеми необходимыми финансовыми, технологическими возможностями, соответствующим опытом управления и т.п. для реализации того или иного конкретного проекта. В свою очередь инвестор может в соответствующем договоре не только зафиксировать достигнутые в ходе серьезных переговоров и устраивающие его коммерческие условия, но и гарантировать стабильность соблюдения этих условий на протяжении всего срока действия договора. 

Принятие концессионного законодательства означает появление правовой возможности для государства не приказывать или указывать, а договариваться с инвестором, что заметно расширило бы возможности государства по хозяйственному маневрированию, позволило бы ему более рачительно распоряжаться своей не подлежащей приватизации собственностью, которая сегодня остается как бы вне зоны эффективного правового регулирования. Таким образом создаются правовые основы для осуществления широкомасштабного проектного финансирования российской экономики. 

Объектом первоочередного внимания со стороны потенциальных инвесторов являются минерально-сырьевые отрасли России, в первую очередь ее нефтегазовый комплекс, обеспечивающий сегодня львиную долю поступлений в государственный бюджет и реально претендующий на роль локомотива экономического роста страны [8]. Поэтому именно здесь проблема формирования благоприятного инвестиционного климата стоит особенно остро. 

От публичного права к гражданскому 

Существующая в нашей стране система законодательного регулирования капиталовложений - и прежде всего в сфере недропользования - построена на основе публичного права, в соответствии с которым отношения между принимающей страной и инвестором устанавливаются посредством властно-распорядительных, административных актов государства. При этом договорные отношения в этой сфере по существу закрепляют условия, содержащиеся в указанных актах. 

Таким образом, "правила игры", по которым инвестор должен осуществлять свою деятельность, устанавливаются государством по сути в одностороннем порядке и в одностороннем же порядке и изменяются, причем как правило не в пользу инвестора. Поэтому у инвестора отсутствуют достаточные правовые гарантии незыблемости условий его соглашения с государством. В результате инвестор вынужден "перестраховываться", закладывая в обоснование проекта дополнительную норму прибыли для покрытия рисков правовой нестабильности соглашения. В итоге страдает и государство, получая - после компенсации затрат инвестора - меньшую долю произведенной продукции. 

При административном госрегулировании, когда в рамках договора сторон одна из них (государство) всегда выше другой (инвестор), указанное противоречие может быть разрешено только в том случае, когда повышенная жесткость административного режима компенсируется наличием разветвленного законодательства с четко прописанными и однозначно понимаемыми и исполняемыми процедурными нормами. То есть инвестиционный климат хотя и является заведомо жестким, но столь же заведомо - прозрачным, следовательно предсказуемым. 

Такую картину мы наблюдаем в нефтегазовом комплексе ряда стран, осуществляющих недропользования на основе разрешительных (лицензионных) процедур: США, Великобритания, Норвегия. Опыт этих стран часто используется оппонентами применения гражданско-правовых отношений в нефтегазовом комплексе России в качестве примера, обосновывающего возможность привлечения инвестиций и на основе системы лицензирования. 

Однако в сегодняшней России ситуация иная, чем в указанных странах, имеющих долгий исторический опыт законотворчества вообще и инвестиционного - в частности. Экономико-правовая среда в России только формируется, разветвленное законодательство отсутствует зачастую даже на уровне фиксации правовых принципов, не говоря уже о механизмах и процедурах их реализации, а применение многих из них зависит только от того, как их будут трактовать (в пользу инвестора или против него) государственные чиновники. 

Как было показано в [9], формирование эффективной экономико-правовой среды в России может идти двумя путями: 

(а) путем предоставления отдельным инвесторам индивидуальных льгот при сохранении общего запретительного характера инвестиционного климата в России. Этот путь привлечения инвесторов продолжает доминировать до настоящего времени, но в долгосрочном плане, на мой взгляд, является тупиковым; 

(б) путем повышения общей привлекательности инвестиционного климата, при котором индивидуальные льготы просто не потребуются. Именно этот путь способен вывести страну из инвестиционного кризиса. 

Следование этому пути предполагает неизбежное изменение самой системы принятия решений: будет сокращаться роль механизмов принятия решений, обусловленных индивидуальными (субъективными) предпочтениями отдельных лиц, и возрастать значение законодательно обусловленных механизмов принятия решений. Таким образом, риски непредсказуемые (зависящие от поведения индивидуального чиновника при отсутствии однозначных правовых ограничений его деятельности) будут трансформироваться в риски предсказуемые - базирующиеся на законе. Причем на законе, "дружественном" (благоприятном) по отношению к инвестору, содержащем только разумные и предсказуемые ограничения его деятельности, стимулирующем приток инвестиций в Россию, а не их отток из страны. 

Действующее сегодня в России недропользовательское законодательство таких благоприятных условий деятельности негосударственному инвестору не создает. Во-первых, процесс создания законодательной базы недропользования в России характеризовался ведомственной разобщенностью, в результате чего некоторые законы вступили в прямое противоречие друг с другом [10, 11]. Но главное не в этом. Сегодняшнее законодательство России является фактором скорее сдерживающим, чем привлекающим инвестиции. Оно построено на административно-правовых принципах и поэтому не может обеспечить инвестору должных правовых гарантий, чтобы защитить его от возможных односторонних действий государства, которые могут ухудшить комммерческие условия реализации долгосрочных инвестиционных проектов. Таким образом, в условиях переходного периода, характеризующегося наличием повышенных инвестиционных рисков в силу постоянной сменяемости параметров функционирования экономики, административное недропользование самим фактом своего существования является фактором, сдерживающим инвестиционное предложение. С другой стороны, административный договор, не отражая в полной мере баланс интересов его сторон, не может обеспечить максимально эффективное распоряжение государственной собственностью, одним из важных компонентов которой являются недра. Следовательно, в нынешних условиях административное недропользование не является наиболее эффективным инвестиционным режимом ни для принимающей страны, ни для инвестора (рис. 3). 

Притоку инвестиций в Россию могло бы способствовать использование преимущественно частно-правового (или гражданско-правового) регулирования, при котором принимающая страна и инвестор выступают в качестве равноправных сторон в отношениях, основанных на договоре между ними, который только в этом случае и становится реальным, полноценным "договором" сторон в отличие от административного "псевдо-договора". 

Правовая база для использования гражданско-правовых методов регулирования, в том числе в инвестиционной сфере (а именно: регулирование отношений между инвесторами), заложена в действующем гражданском законодательстве и получила дальнейшее развитие в принятой Государственной Думой 1-ой части Гражданского Кодекса. Однако гражданско-правовые отношения между государством и негосударственным инвестором, имеющие определенную специфику, требуют дополнительного и более детального регулирования. Именно на решение этой задачи нацелен законопроект "О концессионных договорах" как основной элемент целостной системы концессионного законодательства (или концессионного раздела в инвестиционном законодательстве России) [12-13] (рис. 4). 

Положенные в основу концессионного законодательства гражданско-правовые принципы являются не только более привлекательными для инвестора, обеспечивая ему повышенную правовую стабильность, но и для государства, давая возможность более эффективно распоряжаться передаваемой во временное пользование негосударственному инвестору государственной собственностью. Подготовка же концессионного законодательства как целостного свода законов дает возможность исключить (минимизировать) риски, связанные с возможными противоречиями между несогласованно подготавливаемыми законодательными документами (см. рис. 3). 

Закон "О концессионных договорах" не набрал необходимого большинства голосов при голосовании в Государственной Думе в первом чтении в феврале 1995 г. (когда был внесен в одном пакете с законом "О СРП"). Однако, необходимость концессионного закона продолжала оставаться очевидной. Он был вновь представлен на рассмотрение, на сей раз уже новой Думе, и был принят ею в первом чтении 3 апреля 1996 г. 

Закон "О соглашениях о разделе продукции" 

В последнее время был принят ряд законов и других нормативных правовых актов, которые регулируют различные аспекты отношений собственности, инвестиционной деятельности, налогообложения, недропользования и тем самым формируют правовую среду осуществления инвестиционных проектов в экономике вообще и, в частности, в ее минерально-сырьевых отраслях. Однако, существующее законодательство характеризуется множеством противоречий, не обеспечивает инвестору должных гарантий и, соответственно, стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности, а в налоговой части является зачастую просто "запретительным" для инвестора (так, на долю налогов в цене сырой нефти приходится сегодня в России 65%). 

Наименее защищенным от возможного административного произвола является негосударственный инвестор, в то время как во всем мире именно частные инвестиции являются основным источником (до 80%) капиталовложений. Рост предпринимательского риска ведет, с одной стороны, к сокращению инвестиционного предложения и оттоку капитала из страны, с другой стороны - вынуждает немногих представленных на этом рынке инвесторов работать с повышенными уровнями возврата на инвестиции [14]. 

егодня чрезвычайно актуальным является вопрос о серьезной корректировке инвестиционного механизма в минерально-сырьевых отраслях российской экономики путем более широкого внедрения договорных отношений между инвестором и государством. Это объясняется высокой капиталоемкостью инвестиционных проектов в этих отраслях, а следовательно, и более высокой "ценой" риска осуществления инвестиций. Кроме того, для добывающих отраслей характерно существование еще и дополнительных - геологических рисков. В то же время именно добывающие отрасли, в силу "конвертируемого" ("валютного") характера их продукции и устойчивого спроса на нее, обладают сегодня наибольшей притягательностью для потенциальных - как внутренних, так и внешних - инвесторов. Их привлечение могло бы улучшить сырьевой баланс страны, увеличить ее валютные поступления, обеспечить загрузку производственных мощностей, в том числе конверсионных, и содействовать поддержанию уровня занятости в России. 

Соглашения о разделе продукции, обеспечивающие стабильную долгосрочную правовую основу предпринимательской деятельности и потому широко развитые в мировой практике освоения минерально-сырьевых ресурсов, могли бы стать наиболее широко используемым в России видом производственных соглашений в недропользовании (тем более, что они позволяют гибко учесть специфические особенности резко отличающихся друг от друга месторождений полезных ископаемых), но их правовая база наименее развита. Правовые нормы СРП практически не прописаны в действующем российском законодательстве, они подпадают под законодательное регулирование всего блока инвестиционных законов. Повышенный инвестиционный риск требует от инвестора "перестраховки" - включения в проект для работы в России завышенной внутренней нормы рентабельности, что было бы исключено, если бы существовали законодательно закрепленные и однозначно понимаемые нормы, обеспечивающие применение СРП [14]. 

Именно поэтому практически все проекты соглашений о разделе продукции в нефтегазовой сфере, на подготовку которых затрачены годы и десятки миллионов долларов (таблица), все еще остаются в стадии переговоров или "заморожены" после проведения всех необходимых переговоров. И именно поэтому первым специальным законом, в основе которого заложены гражданско-правовые принципы регулирования отношений между государством и инвестором является принятый в самом конце 1995 г. закон "О соглашениях о разделе продукции", вступивший в силу с 11 января 1996 г. 

В законе "О СРП" речь идет о договоре двух равноправных сторон. Одна сторона - государство - имеет в своей собственности природные ресурсы, залегающие в ее недрах, но не имеет необходимых финансовых средств, а зачастую и соответствующих технологий и ноу-хау для их эффективного освоения, поэтому заинтересована передать эти природные ресурсы во временное пользование на срочной и возмездной основе с максимальной для себя выгодой. Другая сторона - российский или иностранный инвестор - располагает необходимыми финансовыми ресурсами и технологиями и умеет эффективно разрабатывать такие природные ресурсы, поэтому заинтересована получить их во временное пользование на срочной и возмездной основе с максимальной для себя выгодой и готово также взять на себя при этом все затраты и весь риск их освоения. 

Налицо основа для взаимовыгодного сотрудничества двух сторон. Одна беда - сделка не состоится, если это сотрудничество не будет действительно взаимовыгодным, то есть выгодным и государству, и инвестору. Это означает, что сделка не может являться результатом односторонних уступок или преференций инвестору со стороны государства, когда одна из сторон - инвестор - является просителем льгот, только при наличии которых она может рентабельно реализовать проект, а другая - государство - "дарителем" этих льгот. Речь идет о выработке условий равноценного, справедливого обмена или об условиях договора двух равноправных сторон - государства и инвестора, каждая из которых готова пойти в процессе переговоров на обоснованные уступки друг другу с тем, чтобы выработать взаимоприемлемые условия реализации проекта и закрепить их в соответствующем договоре (соглашении) на весь срок его реализации. 

Механизм "раздела продукции" обеспечивает достижение такого взаимоприемлемого компромисса по каждому конкретному проекту, поскольку построен не на налоговом, а на рентном принципе и учитывает закономерности формирования "горной ренты". 

От налогов к ренте 

Любая налоговая система представляет собой набор универсализированных платежей инвестора вне зависимости от объективных экономических условий его работы. Особенно резко различаются эти объективные условия при разработке месторождений природных ресурсов: например, геологические условия (концентрация вещества в породе, мощность пластов, их пористость, проницаемость, дебиты скважин и т.п.). Поэтому применение налоговой системы, которая всегда настроена на некие средние природные условия, неизбежно ведет к тому, что какие-то месторождения будут "недооблагаться" налогами, а какие-то - "переоблагаться" ими. Следовательно в одно и то же время по независящим от них причинам одни инвесторы будут получать сверхприбыль, а другие - будут бороться за предоставление им налоговых льгот, только при наличии которых их проекты становятся рентабельными. Таким образом, при любой налоговой системе, государство изначально отсекает часть проектов, разработка которых является нерентабельной без налоговых льгот, и получает меньше, чем могло бы, налоговых поступлений от проектов, оказавшихся в сравнительно благоприятных природных условиях. Этим предопределено объективное ущемление государственных интересов в недропользовании при применении универсализированных налоговых принципов. 

Рентные же платежи - а именно к таковым и относится "раздел продукции" - являются сугубо индивидуализированными, позволяющими учитывать индивидуальные условия каждого месторождения природных ресурсов. Именно рентные платежи позволяют государству получить с инвестора оптимальную цену за предоставление ему своих природных ресурсов во временное пользование. Но этого возможно добиться не путем одностороннего установления государством пропорций раздела, что по сути предлагают сторонники административно-правового регулирования отношений недропользования, а лишь через сближение позиций сторон путем переговоров - на основе гражданско-правовых отношений. 

Предложенная "российская" модель СРП представляет из себя комбинацию "универсализированной" налоговой системы и "индивидуализированной" системы рентных платежей (рис. 5). 

Инвестор уплачивает государству три вида платежей. Во-первых, как и любой другой субъект предпринимательской деятельности он уплачивает налог на прибыль. Во-вторых, как субъект предпринимательской деятельности в сфере недропользования, он уплачивает платежи за пользование недрами, отдавая тем самым государству как собственнику недр часть горной ренты, отсутствующей в других отраслях и сферах экономической деятельности. Наконец, он уплачивает обусловленную договором сторон часть "прибыльной продукции", которая заменяет все остальные налоги и сборы и обеспечивает государству возможность изъять максимальную часть выручки инвестора при том, чтобы инвестор, в свою очередь, получил приемлемую для него норму прибыли. Этот платеж, определение взаимоприемлемой величины и механизма расчета которого является одним из ключевых вопросов переговоров сторон, и позволяет государству учесть разницу природных условий различных месторождений и изъять в свой доход часть дифференциальной ренты инвестора. При этом чем выше прибыль инвестора, тем большую долю "прибыльной продукции" он уплачивает государству. Для этого в каждом контракте обязательно предусматриваются различные виды скользящих шкал раздела прибыльной продукции в зависимости от выбранного критерия, возможный набор которых заложен в проект модельного соглашения - одного из нормативных документов, подготавливаемых в развитие закона "О СРП". Механизм этот широко и с пользой применяется самыми разными странами [15]. 

Место законов в действующем законодательстве 

Оба закона - "О концессионных договорах" и "О соглашениях о разделе продукции" - относятся к сфере действия гражданско-правовых отношений в обществе, и поэтому развивают и углубляют принципы, закрепленные в "экономической конституции страны" - Гражданском Кодексе РФ. 

ВЗАИМОСВЯЗЬ С ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ, РЕГУЛИРУЮЩИМ ИНВЕСТИЦИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ. Все действующие сегодня в России законодательные акты построены на основе национального режима инвестиций, устанавливающего единые "правила игры" для отечественных и иностранных инвесторов. Формула национального режима в России является следующей: закон "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" устанавливает, что режим иностранных инвестиций определяется в соответствующем специальном законе; этот специальный закон - "Об иностранных инвестициях в РСФСР" - устанавливает национальный режим инвестиций (с отдельными изъятиями) и тем самым переводит иностранных инвесторов в правовой режим наравне с инвесторами отечественными. Это означает, что вместо подготовки самостоятельных законодательных актов, распространяющихся только на отечественных или только на иностранных инвесторов, в России действует формула подготовки единых законодательных актов, в рамках которых может быть выделена специфика национального режима для иностранных инвесторов (рис. 6). 

Вышеуказанные "инвестиционные" законы, действующие в России, никак не перекрывают "нишу" концессионных отношений: ни один из них не регулирует договорных отношений с инвесторами (за исключением разве что отношений в рамках совместных предприятий, но в СП нет места для участия государства, поскольку они являются формой хозяйственной кооперации субъектов предпринимательской деятельности). Оба указанных "инвестиционных" закона формулируют общие принципы и основные положения инвестиционной деятельности в России и в этом смысле, наряду с Гражданским Кодексом, могут рассматриваться в качестве инвестиционной законодательной основы концессионнных отношений, - но самого закона о концессиях они заменить не могут. Более того, закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР" прямо предусматривает (в ст. 40) принятие закона "О концессионных договорах". 

ВЗАИМОСВЯЗЬ С ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ, РЕГУЛИРУЮЩИМ ОТНОШЕНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ. Одной из основных сфер действия закона "О концессионных договорах" является природопользование и, в частности, недропользование, поскольку, в соответствии с законом "О недрах", недра России являются государственной собственностью. При этом, в отличие от предлагаемого в проекте закона "О концессионных договорах" общего - договорного - порядка передачи всех видов (составляющих) государственной собственности во временное пользование инвестору, закон "О недрах" устанавливает иной - административный - порядок передачи во временное пользование негосударственному инвестору одной из составных частей государственной собственности, каковыми являются недра. 

В перспективе, с построением в России гражданского общества, действие административной (лицензионной) системы должно ограничиться теми немногими сферами экономики, где, в силу особых государственных интересов, связанных, например, с национальной безопасностью (скажем, в добыче расщепляющихся материалов), деятельность инвестора будет осуществляться на основе разрешительного порядка заключения договоров. Следствием такого подхода будет жесткая регламентация деятельности инвестора, закрепленная в лицензии, и возможность расторжения государством такого договора по существу без какой-либо реальной возможности со стороны инвестора обжаловать такое расторжение (принцип: "договор - часть лицензии"). При таком подходе чрезвычайно затруднен залог лицензии, невозможна переуступка прав на нее. А без этого в условиях сегодняшней России, когда законодательство еще только формируется, у инвестора в большинстве случаев нет гарантий возврата средств и, как следствие, может не оказаться и самого инвестора. 

Таким образом, на основе лицензионного подхода, вследствие повышенных рисков, наличие которых обусловлено существом самой системы лицензирования, в условиях сегодняшней России в принципе не может быть решена задача масштабного привлечения отечественных и зарубежных финансовых средств в добывающие отрасли - наиболее капиталоемкий сектор реального производства. Нынешнее состояние минерально-сырьевого комплекса России наглядный тому пример: несмотря на то, что на 01.01.95 в стране выдано 9000 лицензий, в том числе 1711 - на поиски, разведку и добычу нефти и газа [16], минерально-сырьевые отрасли продолжают находиться в состоянии острого инвестиционного кризиса. 

Доминировать в гражданском обществе должна договорная система: законами и нормативными документами задаются "правила игры", по утвержденному регламенту проводится конкурс, аукцион, а в некоторых случаях и прямые переговоры полномочного государственного органа с инвестором, детали согласуются сторонами в процессе переговоров, заключается соглашение, автоматически выдается носящая регистрирующий характер лицензия (принцип: "лицензия - часть договора"). При этом стороны равны перед гражданским судом (отказ государства от своего иммунитета по крайней мере в области судебно-арбитражных отношений). К этому сводится существо Законов "О концессионных договорах" и "О соглашениях о разделе продукции". 

В ходе их подготовки одним из наиболее дискуссионных моментов был вопрос о "допустимой" сфере применения закона "О СРП". Наиболее радикальную точку зрения отстаивали представители Нефтяного Совещательного Форума, объединяющего представителей практически всех нефтяных фирм, работающих в России. По их мнению закон "О СРП" должен был просто заменить закон "О недрах", переведя тем самым все российское недропользование с публично-правового на гражданско-правовой режим (рис. 7). Однако существовал и радикализм другого рода. Выразители этой точки зрения (например, в Роскомнедрах, Минтопэнерго, Комитете по природным ресурсам Пятой Госдумы) считали, что режим СРП должен распространяться только на иностранных инвесторов и действовать только в отношении закрытого перечня месторождений, расположенных в наиболее труднодоступных условиях (видимо, следуя принципу: "На тебе, Боже, что нам негоже..."). 

Позиция разработчиков была иной. Нам представлялось, что оба инвестиционных режима недропользования должны существовать на равных правовых основаниях и находиться как бы в состоянии конкуренции, борьбы за инвестора. Это было бы залогом повышения эффективности обоих режимов и обеспечивало бы расширение зоны применения более эффективного из них. Таким образом, эволюционным путем, то есть путем естественного отбора предлагалось установить в России наиболее эффективный инвестиционный режим в недропользовании (см. рис. 7). 

Однако в процессе прохождения закона через Парламент правовая конструкция подготовки и заключения конкретных СРП усложнилась и стала более "забюрократизированной". Были утверждены поправки, в соответствии с которыми требуется утверждать федеральными законами как перечни объектов, на которых разрешено применение СРП, так и отдельные соглашения в случае, если они связаны "с использованием участков на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и на участках, отнесенных к особым государственным стратегическим интересам, а равно соглашения, заключенные без проведения конкурса или аукциона". Нетрудно заметить, что под это перечисление подпадают все без исключения проекты СРП, имеющиеся и/или намечаемые сегодня в России. Таким образом, создана своеобразная "правовая матрешка", состоящая из трех федеральных законов, последовательное принятие которых необходимо для того, чтобы инвестор смог начать тратить на свой страх и риск свои же собственные или привлеченные под свои гарантии деньги (причем суммы, исчисляемые миллиардами долларов) на подготовку и реализацию конкретных проектов. Такой фильтр для инвесторов, очевидно, дополнительно сократит, а отнюдь не расширит потенциальное инвестиционное предложение. 

Тем не менее, с принятием закона "О СРП" в российском недропользовании допускается одновременное сосуществование как административного, так и гражданско-правового регулирования (рис. 8). Разграничение между сферами их действия достигается введением поправок отсылочного характера в действующее законодательство, над чем сейчас продолжают работать разработчики закона. 

Взаимосвязь двух законов 

Подготовленные законы имеют каждый свою, четко очерченную сферу применения и соподчиненность. Предложенная правовая конструкция представляет в своей основе структуру "зонтичного" типа, состоящую из "рамочного" закона "О концессионных договорах" и серии "специальных" законов, первым из которых является закон "О соглашениях о разделе продукции". 

В зону "рамочного" закона входят все принципиальные вопросы передачи негосударственному инвестору прав пользования объектами государственной собственности (как имущественными объектами, так и природными ресурсами) и виды деятельности, на которые государство установило свою монополию. Система договорных отношений в недропользовании включает три основных вида производственных соглашений между принимающей страной и инвестором: собственно концессии (или соглашения "налог плюс роялти"), соглашения о предоставлении услуг (с риском и без риска) и соглашения о разделе продукции (СРП). Последние и являются сферой действия соответствующего "специального" закона "О соглашениях о разделе продукции" (рис. 9). 

ОБЩЕЕ. Соглашение (договор) заключают государство и инвестор, законы действуют для российских и иностранных инвесторов, обеспечивается недискриминационный характер взаимоотношений с инвестором, действует принцип "двух ключей" (Российской Федерации и ее субъекта) в отношении объектов недропользования совместного ведения, предусмотрен особый характер налогообложения, включающий предоставление необходимых гарантий стабильности налогового режима на весь срок действия соглашения, договорный характер взаимоотношений с инвестором, отказ государства от иммунитета, инвестору разрешается уступка прав, предоставляется возможность залога и т.д. Понятно, что в обоих случаях требуются внесение соответствующих дополнений в действующее законодательство (например, введение в соответствующие налоговые законы статей, предусматривающих ссылки на особый порядок исчисления налогов при заключении концессионных договоров и соглашений о разделе продукции). 

РАЗЛИЧИЯ. Законы различаются по характеру действия. Закон "О концессионных договорах" - рамочный, в котором определяются права и обязанности инвестора, подписавшего с государством контракт на долгосрочное пользование объектом, находящимся в собственности государства, или занявшимся видом деятельности, составляющим государственную монополию (что можно, чего нельзя), и гарантии государства. Закон "О соглашениях о разделе продукции" - закон с ясной спецификой недропользования, который содержит механизм реализации соглашения (получил право на разработку месторождения, нашел минеральное сырье, сразу отчислил государству определенный процент от добычи, возместил из произведенной продукции свои издержки, получил прибыль, разделил ее с государством, заплатил налоги, все детали - в соглашении). 

Что касается сферы действия, то поскольку концессионный договор распространяется в основном на обрабатывающую промышленность, транспорт, услуги и т.п., вследствие этого он уделяет особое внимание к перечням концессионных объектов, процедуре их составления и пересмотра. 

Может различаться и порядок поступления доходов в казну: сразу после заключения договора (при пользовании, включая аренду) или после получения первой продукции (при соглашении о разделе продукции). 

Объективно Закон "О концессионных договорах" становится своеобразными концессионным кодексом России, выполняя роль закона прямого действия для всех сфер народного хозяйства России, в которых возможно договорное использование частных инвестиций, и имея субсидиарное (частичное, вспомогательное, т.е. "в случае молчания закона") значение для тех отраслей экономики, в которых спецзаконодательством уже введена лицензионная система природопользования [12-13]. 

Законы и инвестиционный климат 

В период формирования экономико-правовой среды в стране сама эта среда является объективно нестабильной (число и содержание законодательных актов все время изменяется). Тем более важным становится применение в это время различных механизмов, способствующих повышению стабильности российского инвестиционного климата. Стабилизационные ("дедушкины") оговорки позволяют добиться лишь временной стабилизации условий инвестиционных проектов - на первые 3-5 лет. В силу того, что в рамках административного (публично-правового подхода) стабилизационные оговорки являются односторонней инвестиционной льготой инвестору со стороны государства, они не обеспечивают инвестору должных правовых гарантий незыблемости условий проекта на весь срок его осуществления (в минерально-сырьевых отраслях - исчисляется десятками лет). Более того, как было показано в [17], различные российские законы предлагают различную продолжительность "дедушкиных оговорок" для одних и тех же субъектов предпринимательской деятельности. Устойчивая динамика изменения продолжительности этих оговорок также отсутствует, что говорит об отсутствии ярко выраженной инвестиционной политики в отношении частных инвесторов. 

Обеспечить должные гарантии инвестору становится возможным только в рамках гражданско-правового подхода, когда любые изменения в условия соглашения могут быть внесены только в двустороннем порядке. В этом случае становится возможным распространить продолжительность стабилизационных оговорок на весь срок реализации проекта без опасений, что государство, являясь одной из сторон соглашения, сможет в одностороннем порядке безнаказанно нарушить взятые на себя обязательства. 

Предлагаемые проекты законов предполагают встречную ответственность государства за несоблюдение условий договора и благодаря этому обеспечивают инвестору наибольшие гарантии сохранения стабильности инвестиционных соглашений на весь срок их действия. В частности, поскольку СРП является гражданско-правовой сделкой с уравниванием сторон, в ходе переговоров становится возможным: инвестору - добиться приемлемой нормы прибыли на вложенный капитал, а государству - второй стороне СРП - получить максимум доходов и других побочных экономических эффектов при условии, что реализация проекта останется не только возможной, но и выгодной для инвестора. Поэтому уже само применение СРП должно рассматриваться как способ обеспечения более благоприятного инвестиционного климата в стране (рис. 10). 

Законы "О концессионных договорах" и "О соглашениях о разделе продукции" заключают в себе ряд юридичеких механизмов которые позволяют придать отношениям инвестора и государства гражданско-правовой, договорный характер и тем самым обеспечить реальное равенство сторон в области их прав и взаимных обязательств. Вместе с тем Законы не посягают на общепризнанные прерогативы государства как органа публичной власти. С одной стороны, оно - партнер частного инвестора, но с другой стороны, оно же осуществляет контроль над его деятельностью. 

Наконец, что особенно важно в нынешней социально-политической обстановке в представленных проектах Законов решена задача сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов, а также координации законодательства Федерации и ее субъектов в сфере концессионных отношений. 

Интересы регионов и российских предприятий 

При применении СРП в выигрыше оказываются не только те регионы, на территории которых расположены месторождения полезных ископаемых или зарегистрированы компании, производящие работы по проекту (в бюджеты именно этих регионов поступают соответствующие части выплачиваемых инвестором платежей за право пользования недрами, налога на прибыль и принадлежащей государству доли прибыльной продукции), но и те регионы, на территории которых расположены предприятия, производящие оборудование, необходимое для реализации этих проектов. Размещение заказов на оборудование, на производство работ и т.п. будет происходить на конкурсной основе. Очевидно при этом, что компании-операторы будут размещать заказы на оборудование или на производство работ там, где это будет для них наиболее выгодным, то есть будут руководствоваться в первую очередь сугубо экономическими соображениями. Маркетинговые исследования самих инофирм показали, что российские прозводители товаров и услуг имеют весьма высокие шансы на то, чтобы оказаться по многим позициям победителями в этой конкурентной борьбе. Так, результаты анализа технико-экономических обоснований существующих сегодня нефтегазовых проектов инофирм на условиях СРП показали, что в среднем 50-70% заказов на оборудование и услуги они предполагают размещать на российских предприятиях [18]. 

Во-первых, это означает, что первые инвестиционные потоки пойдут не в "нефтяные" или в другие сырьевые, а в "машиностроительные" регионы, причем пойдут сразу же после вступления соглашения в силу, а не спустя несколько лет, когда будет добыта первая нефть и компания-оператор станет платить часть своей выручки (валовой продукции) за право пользования недрами, или еще спустя несколько лет, когда она станет получать прибыльную продукцию (выручка минус издержки) и станет платить часть ее в виде "раздела продукции" и налога на прибыль. А появятся заказы - возрастет загрузка производственных мощностей, увеличится занятость среди местного населения, которое будет плюс ко всему стабильно (а не от случая к случаю) получать свою зарплату. В бюджет региона пойдут налоговые отчисления - как с предприятий, так и с занятых на этих предприятиях, начнет рассасываться проблема неплатежей, уменьшится социальная напряженность в регионах и т.д. 

Во-вторых, это означает, что, например, в случае реализации нефтегазовых СРП, совокупные доходы государства по линии "машиностроительных" регионов могут оказаться сопоставимыми или даже превышающими доходы государства по линии "нефтяных" регионов. Так, по проекту освоения Приобского месторождения компаниями ЮКОС (Россия) и Амоко (США) ожидаемые "нефтяные" доходы государства (плата за право пользования недрами, налог на прибыль и собственно раздел продукции) составят 36 млрд дол. за весь срок реализации проекта. В то же время часть затрат указанных двух инвесторов, размещенная в виде заказов на российских предприятиях ("машиностроительные" доходы государства), может составить в среднем от 60 до 80 млрд дол., то есть оказаться вдвое больше "нефтяных" доходов по проекту (рис. 11). 

Очевидно, что в первую очередь могут оказаться в выигрыше именно те регионы, где под конверсию попали высокотехнологичные производства бывшего военно-промышленного комплекса, предприятия типа "Уралмаш" (г. Екатеринбург), "Севмашпредприятие" (г. Северодвинск) и др. Понятно также, что в конкурентной борьбе за заказы этим предприятиям может понадобиться поддержка: в том случае, если технологические параметры предлагаемого ими оборудования окажутся вполне приемлемыми и удовлетворяющими строгим стандартам, но экономические показатели - слишком высокими, чтобы выиграть тендер на поставку оборудования. В этом случае, если альтернативой будет размещение заказа за пределами России, Правительство РФ могло бы пойти на предоставление налоговых послаблений этим предприятиям, необходимых, чтобы заказ был получен именно ими, а не зарубежными конкурентами - в выигрыше все равно остались бы оба: и российское предприятие, и госбюджет. 

Другие механизмы защиты отечественных производителей, например, путем введения количественных ограничений на поставку "не-российского" оборудования, тем более придание этим ограничениям силы закона, на мой взгляд, не только входит в противоречие с правилами Всемирной Торговой Организации, членом которой стремиться стать наша страна, но и противоречит государственным интересам России. 

Чем чревата, например, фиксация доли российских инвесторов, к тому же в виде единого показателя для всех сугубо индивидуальных (хотя бы в силу геологических факторов) проектов освоения месторождений? Направленная якобы на защиту отечественного товаропроизводителя, эта мера, в строгом соответствии с законами экономики, приведет в не столь отдаленной перспективе к прямо противоположным результатам. Гарантированное наличие заказов у отечественных машиностроителей при отсутствии конкуренции при размещении этих заказов "среди своих" (монопольная структура российской экономики далеко не изжита) убивает стимулы к совершенствованию производства и ведет к утрате конкурентных позиций машиностроительной продукции на этом и других рынках. Более того, происходит завышение цен на эту продукцию (ведь она получила гарантию сбыта) и увеличение затрат на добычу. Следовательно, через механизм раздела продукции по соглашению государство, как собственник недр, получит существенно меньшую часть произведенного продукта. Следовательно, ценой части добытых природных ресурсов, отечественные машиностроители получат стимулы к утрате своих конкурентных позиций, а не к их усилению. С другой стороны, гарантия сбыта добывающего оборудования не по принципу его эффективности, а по признаку его "национальности" приведет к менее эффективному освоению месторождений невозобновляемых природных ресурсов, то есть как к удорожанию добычи, так и к потере части добываемого сырья в недрах. 

Литература: 

[1] В основу настоящей статьи автор положил материалы своих выступлений на тему "Petroleum Investment Climate in Russia":  

(a) University of Dundee, Centre for Petroleum & Mineral Law & Policy. The 1995 Summer Professional Training Programme. Seminar 6: International Oil & Gas Investment Policies (20-22 September 1995, St.Andrews, Scotland);  

European Commission, Directorate Generale for Energy (DG XVII), Synergy Programme. International Symposium "The Energy Charter Treaty and Energy Developments in the Black Sea Area" (Sofia, Bulgaria, 18-19 December 1995);  

EuroForum. International Conference "Successfully Understanding & Operating Within the Legal & Tax Regimes For Oil & Gas Projects in Russia" (Moscow, 21-22 May 1996).  

[2] Бессонов В., Кириченко Н. Россия, которую мы поимели: Что это было, катастрофа или переход? Если переход - то куда? "Эксперт", 9 января 1996 г., № 1 (20), с. 30-33.  

[3] Гурова Т., Фадеев В. Чтобы избежать левого поворота, российский капитализм должен победить. "Эксперт", 9 января 1996 г., № 1 (20), с. 22-25.  

[4] Конопляник А. Продакшн-шэринг: рождественский подарок инвесторам сделан. Что дальше? "Нефтяное хозяйство", 1994, № 3, с. 10-15.  

[5] Конопляник А., Субботин М. Как утолить инвестиционный голод? (вопросы создания правовой базы для производственных соглашений между государством и инвестором). "Нефтяное хозяйство", 1995, № 1-2, с. 8-16.  

[6] Конопляник А. Совет Федерации еще раз хлопнул дверью. "Нефть и капитал", 1995, № 11, с. 17-19.  

[7] Конопляник А. Как был сфальсифицирован закон о разделе продукции. "Нефть и капитал", 1996, № 1, с. 13-17.  

[8] Конопляник А. Сырьевые отрасли способны разогреть "несырьевую" экономику. "Новое время", 1995, № 41, октябрь 1995, с. 19.  

[9] Конопляник А. Риск иностранных инвестиций в энерго-сырьевых отраслях России. "Минеральные ресурсы России", 1995, № 3, стр. 18-22; № 5, стр. 29-33.  

[10] Конопляник А. Российское нефтяное хозяйство: экономико-правовая среда, основные формы и приоритетные направления внешнего финансирования. Тематическое приложение к журналу "Энергетическая политика России", М.: Минтопэнерго/ВНИИОЭНГ, 1995, 70 с.  

[11] Аверкин А., Конопляник А., Субботин М. Инвестор свои деньги не отдаст. Пока не получит правового единообразия. "Нефть и капитал", 1995, № 12, с. 10-12.  

[12] Конопляник А., Сосна С., Субботин М. Россия стремится обрести концессионное законодательство. "Финансовые Известия", 1994, № 65 (126), 20 декабря 1994 г., с. IV.  

[13] Konoplyanik A., Sosna S., Subbotin M. Russia is looking for Concession Legislation. "Oil & Gas Law and Taxation Review", 1995, vol. 13, № 6, p. 246-250.  

[14] Конопляник А. Комплексный подход к привлечению иностранных инвестиций в российскую энергетику. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора экономических наук. М.: ГАУ им.С.Орджоникидзе, 1995, 103 с.  

[15] Barrows G. World Fiscal Systems for Oil, Vol. I-III. The Barrows Company, Inc., 1995.  

[16] Стругов А. Порядок лицензирования пользования недрами в Российской Федерации (тезисы доклада). Documentation. The First International Conference on "The Exploration and Production of Oil and Gas in the Former Soviet Union" (The Mariott Hotel, London, 13th and 14th June 1995, organized by The Adam Smith Institute).  

[17] Конопляник А. Концепция легализации соглашений о разделе продукции в России: ключевые аспекты. "Минеральные ресурсы России", 1994, № 6, с. 29-36; То же. "Нефтяное хозяйство", 1994, № 11-12, с. 6-15.  

[18] Конопляник А. Закон о разделе продукции выгоден всем: инвесторам, правительству и регионам - как "сырьевым", так и "машиностроительным". "Финансовые Известия", 20 июля 1995 г., № 51 (180), с. IV.