С принятием законов “О концессионных и иных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами” (так звучит сейчас — в начале февраля — откорректированное название этого законопроекта) и “О соглашениях о разделе продукции”, у инвесторов, наконец-то, появляется обоснованная надежда на стабильный правовой режим, обеспечивающий не временные льготы, а необходимые долгосрочные гарантии возврата вложенного в экономику России капитала.

С другой стороны, у государства, появится возможность выбрать достойного инвестора, который обладал бы всеми необходимыми финансовыми, технологическими возможностями, соответствующим опытом управления и т.д. Инвестор может в соответствующем договоре не только зафиксировать достигнутые в ходе серьезных переговоров и устраивающие его коммерческие условия, но и гарантировать стабильность соблюдения этих условий на протяжении всего срока действия договора. Принятие концессионного законодательства означало бы появление правовой возможности для государства не приказывать или указывать, а договариваться с инвестором, что заметно расширило бы возможности государства по хозяйственному маневрированию, позволило бы ему более рачительно распоряжаться своей собственностью.

4 июля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял закон “Об иностранных инвестициях в РСФСР”. Статья 6 этого закона установила для иностранных инвестиций в России т.н. “национальный режим”, то есть такой, при котором “правовой режим иностранных инвестиций, а также деятельность иностранных инвесторов по их осуществлению не может быть менее благоприятным, чем режим для имущества, имущественных прав и инвестиционной деятельности юридических лиц и граждан РСФСР...”

Глава 6 этого же закона содержит вопросы “приобретения иностранными инвесторами и предприятиями с иностранными инвестициями прав пользования землей и других имущественных прав”. В соответствии со ст. 40 этого закона, “предоставление иностранным инвесторам прав на разработку и освоение возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности, осуществляется на основании концессионных договоров... в порядке, установленном законодательством РСФСР о концессиях”. Иные виды соглашений между государством и инвестором, применяемые в мировой практике, в этом законе упомянуты не были.

21 июля 1993 г. ВС РФ принял закон “О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами”. 18 августа 1993 г. Президент наложил на этот закон свое вето и дал поручение кардинально переработать принятый законопроект. Во исполнение этого поручения РАМСИР подготовил несколько иной вариант закона под названием “О концессионных договорах, соглашениях о предоставлении услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами”. 30 апреля 1994 г. этот законопроект был представлен в Правительство РФ за подписью МВЭС (в связи с передачей РАМСИР в структуру МВЭС). Обе версии закона (ВС-93 и РАМСИР/МВЭС-94) были подготовлены в развитие ст. 40 закона “Об иностранных инвестициях в РСФСР”, но, вразрез со ст. 6 этого же закона, относились только к инвесторам иностранным. По этой причине, а также по ряду других принципиальных положений, обе версии подвергались содержательной критике как со стороны различных ведомств, так и отдельных независимых специалистов.

Летом 1994 г. рабочая группа экспертов КЭП ГД, работая в тесном контакте с МРГ, пришла к выводу о необходимости подготовки проекта закона о концессиях, как “рамочного” закона, и его тесной увязки в единый пакет со специальным законом о СРП, который, в свою очередь, должен сопровождаться пакетом подготовленных к Указу № 2285 нормативных документов [2]. Эта концепция была поддержана КЭП ГД, руководством ряда фракций Госдумы, в ходе обсуждения на Международной конференции “Энергетика и право” 14-18 ноября 1994 г., организованной совместно Министерством топлива и энергетики РФ, Министерством энергетики США и Международным Союзом Юристов. Пакет нормативных документов по СРП в течение лета был согласован со всеми заинтересованными министерствами, ведомствами, регионами, отечественными и иностранными инвесторами и в целом одобрен на Международном семинаре, проведенном 17-19 октября 1994 г. в Москве под эгидой Союза нефтепромышленников России.

7 сентября 1994 г. Правительство РФ поручило Минэкономики и др. ведомствам доработать в месячный срок проект закона “О концессионных договорах, соглашениях о предоставлении услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами”, представленный МВЭС в апреле. 29 сентября 1994 г. вышло Постановление Правительства № 1108 “Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации”, в соответствии с которым Минэкономики и др. ведомствам (число и состав которых, кстати, были уже иными по сравнению с аналогичным Поручением Правительства от 7 сентября) предписывалось в двухмесячный срок доработать с учетом имеющихся замечаний и представить в Правительство ряд законопроектов, в том числе и проект закона “О концессионных договорах, договорах на предоставление услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами”.

Ряд специалистов под руководством зам. министра топлива и энергетики РФ В.Двуреченского, принимавшие участие в переговорах по СРП по проекту Сахалин-11 (освоение Пильтун-Астохского и Лунского месторождений на шельфе острова Сахалин), также осознали необходимость подготовки специального закона (инвесторы ясно дали понять, что реальные крупные инвестиции в столь ответственный проект они смогут сделать только при наличии в стране необходимой законодательной базы, появления которой они намерены ожидать). Был выбран путь создания “узкого” варианта закона “О соглашениях о разделе продукции”: только для иностранных инвесторов и только для нефтегазовых проектов. Тем самым подверглись серьезной ревизии многие ключевые позиции Указа № 2285, a yx оме того, не была поддержана идея взаимоувязки двух законов: концессионного” как “рамочного” и “О СРП” как “специального”. Неоднократные предложения экспертов МРГ о сотрудничестве в целях подготовки единой версии закона “О СРП” были отвергнуты.

Однако на следующий день, 25 ноября, Первый Вице-Премьер О.Сосковец дал поручение Минэкономики совместно с рядом других ведомств рассмотреть подготовленный специалистами под руководством В.Двуреченского “узкий” вариант закона “О СРП” с учетом готовящегося Правительством (в соответствии с Постановлением № 1108) проекта закона “О концессионных договорах, договорах на предоставление услуг и соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными инвесторами”.

Подготовленные экспертами КЭП ГД законопроекты вызвали широкий и заинтересованный отклик у субъектов Федерации и в профессиональной аудитории. Для того, чтобы максимально полно проанализировать и учесть все предложения, содержащиеся в этих отзывах (основной поток которых начал поступать только после Нового года), провести соответствующие встречи и обсуждения с заинтересованными сторонами, КЭП ГД обратился в Совет Госдумы с просьбой о переносе на месяц срока обсуждения законопроектов в первом чтении — на середину февраля.

К середине февраля на “думские” законопроекты получено в общей сложности около 200 отзывов, в том числе 160 — от субъектов Федерации, а также от Комитетов Государственной Думы, отдельных депутатов. Помимо этого поступило около 20 отзывов от российских и зарубежных ассоциаций и союзов предпринимателей (среди которых — Союз Нефтепромышленников, Ассоциация Российских Банков, Нефтяной Совещательный Форум), консультационных и юридических фирм, потенциальных инвесторов.

12 января Президент направил в Госдуму “свой” вариант закона “О соглашениях о разделе продукции при пользовании недрами” (вослед “думскому” варианту — слегка подкорректированный “узкий” вариант закона “О СРП”). Ряд положений этого законопроекта были также учтены рабочей группой КЭП ГД при подготовке к первым чтениям.

Вобрав в себя все позитивные замечания и предложения регионов, потенциальных инвесторов, экспертов, а также “президентской” версии закона “О СРП”, 14 февраля пакет “думских” законопроектов — “О концессионных и иных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами” и “О соглашениях о разделе продукции” — был вынесен на Совет Думы.

В дореволюционной России и в Советской России иностранные концессии получили довольно широкое распространение и в двадцатые годы сыграли заметную роль в хозяйственном развитии страны, в преодолении наследия Гражданской войны — разрухи. При этом в России концессии широко использовались во многих отраслях экономики: в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельскохозяйственном производстве, железнодорожном строительстве и т. п., причем в основном — в несырьевых отраслях (см. таблицу 20-2). Поэтому хотя принятие закона “О концессионных и иных договорах...”, включающего, помимо собственно концессии, и “продакшн-шэринг”, и сервисный контракт, имеет большое значение для развития недропользования или — шире — природопользования в России, реально оно выходит далеко за эти рамки, обеспечивая приток инвестиций в самые разные сферы деятельности частного инвестора и тем самым помогая не только разрабатывать сырьевую базу страны, но и развивать обрабатывающие отрасли. сферу услуг и т.п.

Более того, этими тремя типами договоров дело ведь может не ограничиться (и скорее всего не ограничится!): уже сегодня в договорной практике с успехом могут быть использованы и лизинг, и франчайзинг... Несомненно, возникнут “смешанные” типы договоров “на стыке” хорошо известных. С другой стороны, и концессионные договоры, соглашения о разделе продукции и сервисные контракты (предмет сегодняшнего законопроекта “О концессионных и иных договорах...”) могут и часто будут выступать “в одной связке”, взаимно дополняя друг друга, обеспечивая государству наиболее выгодные условия и, одновременно, сохраняя все стимулы для частного инвестора.

Таким образом, для полноценной реализации какого-либо, особенно крупномасштабного, инвестиционного проекта легализация только одного типа договорных отношений может оказаться недостаточной — необходимость решения различных задач в рамках реализации одного проекта может потребовать серии разнообразных договоров как между инвесторами (отношения, попадающие в сферу действия Гражданского Кодекса), так и между инвестором и государством (попадающих в сферу действия “концессионного” законодательства). Задачу создания “правового зонтика” для системы (всей совокупности) договоров государства с инвесторами и призван решить “концессионный” закон.

Поэтому понятное в принципе стремление, например, некоторых “нефтяных” регионов довольствоваться лоббированием только “своего” закона из обсуждаемого пакета (за который они почитают, как правило, лишь закон “О СРП”), может не только задержать его принятие, но и затормозить его применение, особенно если решение данной производственной задачи связано с реализацией и других типов договоров. Следовательно, нужно не только думать о решении сиюминутных задач — как быстрее подписать готовые контракты с инвесторами (чтобы начать получать с них налоги и другие платежи), — нужно думать о комплексном использовании возможностей договорного права для резкого увеличения числа таких контрактов.

В последнее время был принят ряд законов и других нормативных правовых актов, которые регулируют различные аспекты отношений собственности, инвестиционной деятельности, налогообложения, недропользования и тем самым шаг за шагом формируют правовую среду осуществления инвестиционных проектов в экономике вообще и, в частности, в ее минерально-сырьевых отраслях. Однако, существующее законодательство характеризуется множеством противоречий, не обеспечивает инвестору должных гарантий и, соответственно, стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности, а в налоговой части является зачастую просто “запретительным” для инвестора [4]. При этом наименее защищенным от возможного административного произвола является негосударственный инвестор, в то время как во всем мире именно частные инвестиции являются основным источником капиталовложений. В свою очередь, рост предпринимательского риска ведет к сокращению инвестиционного предложения и оттоку (переходящему в бегство) капитала из страны.

Существующая в России система законодательного регулирования капиталовложений — и прежде всего в сфере недропользования — построена на основе публичного права, в соответствии с которым отношения между принимающей страной и инвестором устанавливаются посредством властно-распорядительных, административных актов государства. При этом договорные отношения в этой сфере по существу закрепляют условия, содержащиеся в указанных актах.

Притоку инвестиций в Россию могло бы способствовать использование преимущественно частно-правового (или гражданско-правового) регулирования, при котором принимающая страна и инвестор выступают в качестве равноправных сторон в отношениях, основанных на договоре между ними. Правовая база для использования гражданско-правовых методов регулирования, в том числе в инвестиционной сфере, заложена в действующем гражданском законодательстве и получила дальнейшее развитие в первой части Гражданского Кодекса РФ. Однако гражданско-правовые отношения между государством и негосударственным инвестором, имеющие определенную специфику, требуют дополнительного и более детального регулирования [5].

Принятие законов “О концессионных и иных договорах...” и “О соглашениях о разделе продукции” может радикально изменить инвестиционную ситуацию в стране.

В истекшем году объем прямых иностранных инвестиций в экономику России не превысил 1,5 млрд. долл. При этом по сравнению с 1993 г. их поток сократился примерно втрое. В соответствии с оптимистичными оценками Правительства РФ, приток иностранных инвестиций в нынешнем году может достигнуть 7-8 млрд. долл. Примерно столько же, в пересчете на среднегодовой уровень, составят капиталовложения инофирм всего лишь по четырем первым нефтегазовым проектам СРП, переговоры по которым практически завершены — проекту “Сахалин-11” с Сахалин Энерджи Девелопмент Ком-пани, проекту в Волгоградской области с Эльф-Нефтегаз и двум проектам в Архангельской области: с Тиман-Печора Девелопмент Компани и с фирмой Тоталь (см. таблицу 20-1).

Как говорится, “почувствуйте разницу”... Ожидаемый (и к тому же еще неизвестно: реализуемый ли?) годовой объем иностранных инвестиций в экономику страны в целом легко перекрывается капиталовложениями всего по четырем реально подготовленным нефтегазовым проектам, запускаемым практически сразу же с принятием закона о СРП.

Но и это еще не все. Если с принятием законов начнется рост инвестиционной активности, то он не приведет к увеличению расходов госбюджета. Более того, одно лишь размораживание “зависших” в ожидании принятия закона о СРП “пионерных” проектов в нефтегазовой сфере уже в течение года-двух может дать приток инвестиций, превышающий размер той почти половины дефицита госбюджета, которую планировалось покрыть внешними заимствованиями у МВФ. При этом, если кредиты МВФ ведут к дальнейшему увеличению внешней задолженности страны, то приток прямых инвестиций в СРП идет по линии проектного финансирования, поэтому к росту внешнего долга России не приводит. С другой стороны, будучи сконцентрированными на конкретных проектах, эти инвестиции обеспечат заведомо более высокую отдачу, нежели внешние займы, полученные Госбюджетом и распределенные через сито централизованного финансирования на реализацию множества мелких, хотя и важных в текущем плане задач.

Навряд ли этот путь приведет к мощному притоку инвестиционных ресурсов в российскую нефтегазовую промышленность. Во-первых, рынок акций приватизированных предприятий отрасли вот уже несколько месяцев находится в состоянии устойчивого спада, достигнув рекордно низкой за последние 6 месяцев отметки, и выброс на него дополнительного крупного пакета акций, даже рассредоточенного во времени, приведет к дальнейшему, и скорее всего — лавинообразному, “обвалу” рынка. Для игроков на понижение, стремящихся скупить по дешевке эти акции, такое развитие событий будет, безусловно, благоприятным — оно даст возможность принять активное участие в “перераспределительных” процессах на рынке приватизируемых остатков государственной собственности в одном из наиболее привлекательных секторов российской экономики (так что, может быть, именно стремление организовать и принять участие в перераспределении собственности в нефтяной промышленности, а не стремление изыскать эффективные возможности покрытия дефицита госбюджета, прорисовывается за этим предложением). Но это будет одновременно означать, что с падением цены акций будет падать и сумма потенциальной выручки от их продажи, следовательно — сумма ожидаемых государственных поступлений, которыми предполагается заткнуть дыру бюджетного дефицита.

Как “смотрятся” 6 млрд. долл. “от МВФ” на рынке акций приватизированных предприятий нефтегазовой отрасли? Эта цифра немного меньше суммарной капитализации двух крупнейших российских корпораций — РАО “Газпром” и НК “Лукойл” — по состоянию на начало декабря 1994 г. (соответственно 3,5 и 3,4 млрд. долл. в ценах покупки). Следовательно, чтобы компенсировать неполученное от МВФ надо почти полностью продать эти две крупнейшие компании (правда, такое уже невозможно).

Подойдем к оценке с другой стороны. Выбрав в том же (на начало декабря) списке крупнейших российских корпораций с наиболее ликвидными акциями (всего 78) все нефтедобывающие (16), обнаруживаем, что на долю последних приходится 74% добычи нефти в стране в 1994 г., в то время как, при суммарной капитализации менее 9 млрд. долл. (см. таблицу 20-3), их “гос.пакет” (считая его равным от 45 до 51% — по схеме акционирования вертикально интегрированных нефтяных компаний) “потянул” всего на 3,9-4,4 млрд. долл. в тех же ценах покупки. Уменьшим приведенные цифры еще на 1/4-1/3 (видимо, минимум настолько упадут цены акций при залповом сбросе последних) и неизбежно придем к выводу: чтобы покрыть неполученное от МВФ финансирование за счет продажи государственного участия в нефтяных компаниях, придется “сбросить” это участие в нефтедобыче практически до нуля. Готово ли государство пойти на это сегодня?

Вряд ли этот путь может рассматриваться как серьезная альтернатива увеличению инвестиционной привлекательности экономики страны и, в первую очередь, российского недропользования. Наиболее приемлемой в этих условиях остается альтернатива другого рода— и связана она с принятием законов “О концессионных и иных договорах” и “О соглашениях о разделе продукции”.

Соглашения о разделе продукции, обеспечивающие стабильную долгосрочную правовую основу предпринимательской деятельности и потому широко развитые в мировой практике освоения минерально-сырьевых ресурсов, могли бы стать наиболее широко используемым в России видом соглашений в недропользовании [6] (тем более, что они позволяют заключать договоры на поисково-разведочные работы в отношении слабоизученных участков недр, а также наиболее гибко учитывать специфические особенности резко отличающихся друг от друга месторождений полезных ископаемых при их разработке), но правовая база для их применения недостаточно развита. Правовые нормы, рассчитанные специально для СРП практически не прописаны в действующем российском законодательстве, такие соглашения подпадают под регулирование всего блока инвестиционных законов [2].

Понятно, что повышенный инвестиционный риск требует от инвестора “перестраховки” — включения в проект для работы в России завышенной внутренней нормы рентабельности, что было бы исключено, если бы существовали законодательно закрепленные и однозначно понимаемые нормы, обеспечивающие применение СРП [7]. “Ориентация на соглашения о разделе продукции — это не какая-то уступка прихотям инвесторов”, — справедливо отмечает консультант “Прайс Уотерхауз” Михаил Клубничкин, — “а решение, дающее прямую выгоду государству. Нестабильность налоговой системы справедливо оценивается потенциальным инвестром как повышенный фискальный риск, даже если этот риск в принципе считается инвестром приемлемым. “В награду” за согласие работать в таких условиях государство просто вынуждено обеспечить какие-нибудь льготы и преференции, обеспечивающие повышенные показатели рентабельности проекта” [8]. То есть, стабильность — это на самом деле и есть то необходимое условие, та единственная “льгота”, которая предоставляется инвестору при СРП.

Вместо громоздкой, а часто — по сути дискриминационно-запретительной (отчего, собственно, и инвестиций нет!) ныне действующей налоговой системы — осуществляется раздел прибыльной продукции (т.е. когда уже есть что делить), плата за право пользования недрами и налог на прибыль. Иногда пытаются впрямую сопоставлять, что дает эта замена государству? Более того, на этой основе строить методические рекомендации по распределению поступлений в бюджеты всех уровней (которые должны быть определены — в соответствии с Указом № 2285 и проектом закона “О СРП” — в соответствующем спецдоговоре между Правительством России и органом исполнительной власти субъекта Федерации): “Такая пропорция должна базироваться на оценке примерного соотношения потенциальных налоговых поступлений в федеральный бюджет, в республиканский (областной и т.п.) и соответствующий местный бюджеты в том случае, если бы взимание налогов не заменялось разделом продукции, а возможность применения инвестиций в данный проект сохранялась”, — пишет тот же М.Клубничкин [9]. Такую постановку вопроса в лучшем случае можно определить как гипотетическую или исходную для серьезного поиска соответствующих критериев. На практике при действующей налоговой системе, например, для разработки месторождений, просто не будет инвестиций (ну, в самом деле, кто же рискнет вкладывать деньги при нынешних-то налогах?), т.е. у инвестора не будет доходов — той самой налогооблагаемой базы, с которой гипотетически предполагается собирать налоги.

Концессионными договорами и соглашениями о разделе продукции — в их “нормальном” виде — предлагается принципиально иной режим получения государством “своей доли”: государство, конечно, “своего не упустит”, но меняются “правила игры”. Это — никакая не льгота, а создание условий для покупателя и продавца в ходе многоступенчатых переговоров, постепенно сближая позиции, договориться о справедливой цене. В частности, становится возможным на условиях раздела продукции осваивать “сложные” месторождения, которых у нас большинство и эксплуатация которых сегодня просто разорительна для производителя.

Для обсуждаемых законов существует и вполне определенная “законодательная ниша”. В ряде случаев они уже предусмотрены действующим законодательством (например, ст. 12 закона “О недрах” или ст. 40 закона “Об иностранных инвестициях”). Они удачно могут и должны “вписаться” в российское законодательство, заполнив белые пятна и недропользовательских законов, и — инвестиционных. Обсуждаемые законы — не конкуренты, они лишь вносят дополнительные элементы системности в действующее законодательство, когда у каждого закона — свое место, своя сфера действия (см. рисунок 20-1). Оба закона относятся к сфере действия гражданско-правовых отношений и развивают и углубляют принципы, закрепленные в “экономической конституции” страны — Гражданском Кодексе Российской Федерации.

Все действующие сегодня законодательные акты устанавливают единые “правила игры” для отечественных и иностранных инвесторов. Формула инвестиционного режима в России является следующей: закон “Об инвестиционной деятельности в РСФСР” устанавливает, что режим иностранных инвестиций определяется в соответствующем специальном законе, этот закон — “Об иностранных инвестициях в РСФСР” — устанавливает национальный режим инвестиций (с отдельными изъятиями) и тем самым переводит иностранных инвесторов в правовой режим наравне с инвесторами отечественными, в том числе и в единых законодательных актах, в рамках которых может быть выделена специфика национального режима для иностранных инвесторов [2]. Поэтому все попытки обосновать необходимость создания раздельной правовой базы для российских и для иностранных инвесторов, создавая для последних самостоятельный правовой режим, на наш взгляд, противоречат принципу “национального режима инвестиций”, закрепленному в действующем законодательстве, и на практике ведут к дискриминации российских компаний.

Одной из основных сфер действия закона “О концессионных и иных договорах...” является природопользование и, в частности, недропользование (см. рисунок 20-2), поскольку, в соответствии с Законом “О недрах”, недра являются государственной собственностью. При этом, в отличие от предлагаемого в проекте закона “О концессионных и иных договорах...” общего — договорного порядка передачи всех видов (составляющих) государственной собственности во временное пользование инвестору, закон “О недрах” устанавливает иной — административный — порядок передачи во временное пользование негосударственному инвестору одной из составных частей государственной собственности, каковыми являются недра.

Доминировать в гражданском обществе должна договорная система, при которой законами и нормативными документами задаются “правила игры”, по утвержденному регламенту проводится конкурс, аукцион, а в некоторых случаях и прямые переговоры полномочного государственного органа с инвестором, детали согласуются сторонами в процессе переговоров, заключается соглашение, автоматически выдается носящая регистрирующий характер лицензия (принцип “лицензия — часть договора”). При этом стороны равны перед гражданским судом.

В случае принятия концессионного закона и закона о “продакшн-шэринге” в российском недропользовании сложилась бы система мирного сосуществования и административного, и гражданско-правового регулирования. При таком подходе у инвестора расширяется возможность выбора — не только конкретных объектов и производственных программ их разработки, но и (по согласованию с государством — всегда являющегося стороной соглашения) правового режима реализации проектов. Таким образом, административный и гражданско-правовой режим инвестиционной деятельности в недропользовании будут de facto поставлены в условия конкурентной борьбы между собой (причем, конкурентной борьбы за инвестора, за то, чтобы в условиях объективно ограниченного инвестиционого предложения [11] создать этому инвестору наиболее благоприятные условия для его деятельности, поскольку именно эта деятельность, в конечном итоге, и создает весь прибавочный продукт). Поэтому либо один из этих правовых режимов “проиграет” с течением времени эту конкурентную борьбу и “отомрет” естественным образом (потенциальные инвесторы просто перестанут подавать свои инвестиционные предложения на условиях наименее эффективного из этих режимов, поэтому административные “правила игры” останутся. но не останется желающих играть по этим правилам), или зона его действия, как шагреневая кожа, сократится до некоей минимально обязательной зоны действия лицензионной системы, в пределах которой ей — в соответствии с законодательством — просто не предусмотрено альтернатив, либо правила конкурентной борьбы потребуют пересмотра сегодняшних, в массе своей — запретительных, правил административной системы недропользования.

В любом случае, и тот, и другой исход этой “конкурентной борьбы” неизбежно приведет к резкому расширению инвестиционного предложения.

Относительно лицензии предложения носили диаметрально противоположный характер: либо договор только на ее основе, “вослед” — позиция Комитета по природным ресурсам и природопользованию Госдумы, либо — вообще без нее (“заключенное соглашение не требует дополнительных разрешений”) — позиция авторов “президентской” версии закона о СРП. В частности, из “президентского” законопроекта от 12 января 1995 г. следует, что “соглашение является самостоятельным источником прав и обязанностей и выдача лицензии не требуется” (ст. 3). При этом порядок и условия предоставления права пользования недрами в представленном законопроекте как раз и отсутствует! Дело даже не в том, что сам по себе отказ от лицензии прямо противоречит закону “О недрах” (а кроме того, указанным законопроектом предполагаются только конкурсы, т.е. нет ни аукционов, ни прямых переговоров) и т.п. Совершенно непонятно, что будет с владельцами уже выданных лицензий: ведь никто насильно лицензию у ее владельца не отберет, а “за так” ее никто из владельцев и не отдаст. На основании какого документа будет выдаваться разрешение на горный отвод? Вопросы остаются без ответа...

Предлагаемые проекты законов предполагают взаимную ответственность государства и инвестора за несоблюдение условий договора и благодаря этому обеспечивают инвестору наибольшие гарантии сохранения стабильности инвестиционных соглашений на весь срок их действия. Уже само применение СРП должно рассматриваться как способ обеспечения более благоприятного инвестиционного климата в стране. Механизм СРП внедряется в российское законодательство впервые, поэтому существует возможность сделать это достаточно эффективно, если удастся избежать не всегда удачного приспособления к нуждам СРП множества действующих законов, т.е. путем создания для СРП специального правового механизма. регулирующего применение этого типа соглашений.

Указ Президента РФ № 2285 содержал ряд правовых прорывов в российском законодательстве и определял конкретный механизм взаимоотношений государства — Российской Федерации и инвесторов на основе соглашений о разделе продукции [1]. Однако для инвесторов, прежде всего иностранных, и особенно для банков, появление этого Указа было хотя и существенным, но недостаточным основанием для принятия решений о выделении сотен миллионов и даже миллиардов долларов, поскольку в Указе № 2285 определено, что его положения распространяются на период до вступления в действие законов Российской Федерации, регламентирующих порядок применения таких соглашений. Кроме того, поскольку данный Указ предусматривал целый ряд принципиально иных правовых решений по сравнению с предусмотренными действующим законодательством, большинство западных инвесторов не покидали сомнения:

а будут ли нормы Указа доминировать над положениями действующих законов там, где между ними имеются расхождения? Существует также и определенная (и как показывает пример принятия закона “О недрах” — вполне оправданная) настороженность, связанная с возможностью появления новых законов или сохранения “старых”, в которых правовые новеллы Указа не будут восприняты.

После появления Указа Президента № 2285 от 24.12.1993 — “Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами” — Правительство дало поручение Минтопэнерго совместно с другими ведомствами подготовить пакет необходимых нормативных документов по СРП. В этих целях была сформирована специальная Межведомственная рабочая группа (МРГ). Соответствующий пакет документов был подготовлен [2], официально разослан, а полученные отзывы проанализированы и материалы с внесенными в них соответствующими изменениями были обсуждены 17-19 октября 1994 г. на Международном семинаре под эгидой Союза нефтепромышленников России, а также на международной конференции “Энергетика и право”, организованной 14-18 ноября 1994 г. совместно Минтопэнерго, Министерством энергетики США и Международным Союзом Юристов. После принятия закона “О соглашениях о разделе продукции”, указанный пакет документов может быть в сжатые сроки откорректирован и таким образом будет создана вся необходимая нормативная база для притока инвестиций на условиях СРП.

Законы “О концессионных и иных договорах...” и “О соглашениях о разделе продукции” заключают в себе ряд юридических механизмов которые позволяют придать отношениям инвестора и государства гражданско-правовой, договорный характер и тем самым обеспечить реальное равенство сторон. Вместе с тем эти законы не посягают на прерогативы государства. С одной стороны, оно — партнер частного инвестора, но с другой стороны, оно же осуществляет контроль над его деятельностью.

Наконец, что особенно важно в нынешней социально-политической обстановке, в представленных законопроектах решена задача сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов, а также проблема координации законодательства Федерации и ее субъектов в сфере концессионных отношений. Для регионов открываются новые формы взаимоотношений с центром, новые возможности для сотрудничества, часто самостоятельное привлечение частного инвестора, а значит— реальное финансирование не из федерального бюджета и, тем самым, уменьшение угрозы срыва программ финансирования производственных и социальных объектов из-за отсутствия бюджетных средств или из-за усиления напряженности в отношениях с центром.

Налицо тот чрезвычайно редкий случай, когда в скорейшем появлении этих законов и, как следствие, осуществлении крупных инвестиционных проектов, обеспечивающих работу и зарплату широким слоям населения, объективно заинтересованы совершенно разные по своим политическим ориентирам партии и фракции в парламенте: защитники интересов российских предпринимателей и сторонники широкого привлечения в страну иностранного капитала, радикальных реформ и гарантированной занятости (при минимизации безработицы), представители ВПК и ТЭКа... Заключение концессионных и иных договоров, включая соглашения о разделе продукции, предусматривает полное покрытие расходов за счет привлекаемых средств, поэтому практическое применение этих законов, их реализация не повлечет за собой дополнительных расходов федерального бюджета. Более того, использование механизма привлечения инвестиций через заключение концессионных и иных договоров неминуемо вызовет массовые заказы на товары и услуги, тем самым, обеспечивая загрузку производственных мощностей, рост прибылей предприятий и зарплаты для их работников и, как следствие, пополнение налоговой части бюджета.

Правда, как отмечалось выше, Президент РФ направил в Госдуму “свой” вариант закона “О соглашениях о разделе подукции при пользовании недрами”. Вместе с тем в Госдуму поступили два письма за подписью А.Чубайса (отзыв на законопроект, подготовленный экспертами Комитета по экономической политике Госдумы, и сопроводительное письмо Правительства к законопроекту, внесенному Президентом), в которых заявлено, что оба законопроекта— “президентский” и “думский” — “имеют одну концептуальную основу” и лишь “по-разному определяют существо отдельных вопросов, возможность привлечения российских инвесторов, порядок проведения конкурсов и лицензирования, подходы к налогообложению и таможенному регулированию”. В связи с этим Правительство предлагает “создать согласительную комиссию для подготовки согласованного варианта законопроекта”.

Возникает несколько вопросов... Первый из них: если есть концептуальное единство, то зачем было вносить альтернативную версию? Может быть куда более оправданным в этой ситуации выглядело бы внесение замечаний на “думскую” версию, раз правительство не выступает против нее (именно по этому пути пошли абсолютно все субъекты Федерации)?

В этих условиях совершенно очевидным, на наш взгляд, является то, что версия закона о СРП “от Президента” не выдержит содержательной критики, если будет внесена на альтернативной основе. Поэтому ее нужно либо снять с обсуждения Думой (тем более, что она еще даже не поступила — в первой половине февраля — в рассылку по регионам), либо согласиться с решением КЭП ГД, поддерживаемым рядом крупных фракций Думы, о вынесении на первые чтения “думского” пакета законов, в котором учтены концептуальные замечания не только по 200 поступившим отзывам, но и ряд положений “президентской” версии закона “О СРП” (в частности, это сделано в 6-ти статьях “думского” законопроекта из 25-ти). Второй путь, к тому же, дает возможность хоть в какой-то мере “сохранить лицо” и Президента, и Правительства, и даже тем, кто их так неуклюже “подставляет”.

Как бы то ни было, создается ситуация, когда от имени Президента вносится законопроект, по всем принципиальным вопросам прямо противоречащий его же Указу годичной давности, выхолащивающий его суть. Прикрываясь именами Президента и первого Вице-Премьера, заинтересованные лица с упорством и настойчивостью, которым можно только позавидовать, “проталкивают” свой законопроект. Вся эта история, похоже, помогает им создать видимость у заинтересованных предприятий и компаний, что, мол, без них ничего в российском нефтяном законодательстве не может быть сделано. При этом “за кадром” остается вопрос: а сколько это промедление будет стоить государству вообще и нефтяной промышленности страны — в частности?

Итак, пакет столь необходимых стране и отрасли законов “О концессионных и иных договорах...” и “О соглашениях о разделе продукции” подготовлен к первым чтениям и представлен Совету Думы. Дальнейшая судьба этих законопроектов будет зависеть от здравомыслия, оперативности и согласованности в действиях Государственной Думы, Президента и Правительства.

[2] А. Конопляник. “Концепция легализации соглашений о разделе продукции в России: ключевые аспекты”. — “Минеральные ресурсы России”, 1994, № 6, с. 29-36.

[3] А. Конопляник. “Основные виды и условия соглашений, действующих в нефтяной промышленности капиталистических государств между ТНК и принимающими странами”. — “Бюллетень иностранной коммерческой информации” (БИКИ), 1989, Приложение № 10, с. 3-23.

[4] А. Конопляник, М.Селимов. “Российская нефтяная промышленность, налоговое законодательство и иностранные инвестиции”. — “Нефтяное хозяйство”, 1993, № 2, с. 2-7.

[5] А.Конопляник, С.Сосна, М.Субботин. “Россия стремится обрести концессионное законодательство”. — “Финансовые Известия”, 1994, № 65 (126), 20 декабря 1994 г., с. IV.

[6] А.Конопляник. “О формах привлечения иностранного капитала в нефтяную промышленность России”. — “Нефтяное хозяйство”, 1992, № 3, с. 2-4.

[7] А.Конопляник. “Иностранные инвестиции. Диапазоны риска”. — “Финансовые Вести (Финвест)”, 1991, № 9, с. 12.

[8] М.Клубничкин. “Концессионное соглашение или соглашение о разделе продукции?” —“Минеральные ресурсы России”, 1994, № 6, с. 22-24.

[9] М.Клубничкин. “Продакшн-шэринг: необходимы налоговые перемены”— “Нефть и капитал”, 1994. № 0, с. 18-21.

[10] А.Конопляник, М.Субботин. “Production-Sharing: межведомственной конфронтации можно избежать”. — “Business — Московские Новости”, № 50-51 (149-150), 28 декабря 1994 г., с. 4.

[11] А.Конопляник. “Российский ТЭК и мировой финансовый рынок: соотношение инвестиционного спроса и предложения”. — “Экономика топливно-энергетического комплекса России”, 1994, № 6, с. 31-33.