Андрей КОНОПЛЯНИК
Президент Фонда развития энергетической и инвестиционной политики и проектного финансирования (ЭНИПиПФ), д.э.н, профессор кафедры Менеджмент в международном топливно-энергетическом бизнесе Государственного университета управления, советник Министерства энергетики РФ
В начале июня Государственной Думой был принят в первом чтении подготовленный правительством законопроект, дополняющий Налоговый кодекс РФ специальной главой (27) о налоге на добычу полезных ископаемых. Данная глава, которая напрямую затрагивает интересы нефтяников, вносит кардинальные изменения в механизм налогообложения разработчиков российских недр.
При этом содержащиеся в законопроекте налоговые статьи расходятся с положениями основных программных документов того же правительства в отношении энергетики и ее нефтегазового комплекса, призывающих к снижению и дифференциации фискальной нагрузки на производителей. Продекларированное достижение баланса между фискально- и инвестиционно-ориентированными элементами системы налогообложения пока не получается.
Указанным законопроектом вводится новый налог на добычу полезных ископаемых. Порядок исчисления и уплаты его основывается на действующем порядке исчисления роялти, с "автоматически" рассчитываемой для каждого конкретного объекта налогообложения унифицированной налоговой ставкой. Как и все остальные главы НК, данный законопроект должен стать законом прямого действия, а налог на добычу - центральным элементом новой системы налогообложения природных ресурсов. Правда, неясно: только в рамках лицензионной системы недропользования - что было бы логично, или в рамках и лицензионной системы, и системы СРП - что нелогично (в рамках действующего в стране законодательного устройства системы недропользования). Но по сути именно это декларируется в ст. 15 проекта главы 27. Отныне налог на добычу должен, по-видимому, рассматриваться в качестве основного регулируемого рентного налога. С его помощью правительство стремится в максимальной степени перенести налоговое бремя "на скважину", дабы в наиболее полной мере изъять формируемый в добывающих отраслях рентный доход (природную ренту), используя этот налог в качестве "противоядия" применяемому многими ВИНК трансфертному ценообразованию.
Насколько же предлагаемое этим законопроектом устройство налоговой системы в отношении нефтяного комплекса соответствует принципам эффективной и справедливой организации налоговой системы в отраслях, деятельность которых связана с извлечением горной ренты?
Эффективность будет ниже
Роялти и отчисления на ВМСБ, как и пришедший им на смену налог на добычу полезных ископаемых, по своей экономической сути являются классическими "оборотными налогами", наиболее угнетающе действующими на инвестиции, особенно на ранних стадиях разработки месторождений. Поэтому любое снижение их ставок - есть факт отрадный для компаний.
Тезис об облегчении налогового бремени на производителей в проекте главы 27 НК сводится, как правило, к "лобовому" сравнению суммарной максимальной налоговой ставки оборотных налогов по действующему законодательству в 26% (роялти плюс отчисления на ВМСБ) против максимальной ставки оборотных налогов по проекту главы 27 НК (ставка налога на добычу полезных ископаемых в 16,5%). При таком подходе, действительно, можно прийти к выводу об облегчении (и даже существенном) налогового бремени по важнейшему параметру фискального давления на производителей - величине оборотных налогов. Однако, если принять во внимание, что средняя фактическая ставка роялти по действующим месторождениям, по данным МПР, лишь слегка превышает 8%, то тезис об "облегчении" налогового бремени сразу "теряет в весе", поскольку сравнивать приходится 16,5% уже не с 26%, а всего лишь с 18% с небольшим.
При этом в рамках действующего законодательства определение фиксированной ставки роялти для конкретного проекта может осуществляться в диапазоне допустимых ее значений от 6 до 16%. Переговорный порядок установления роялти в законодательстве четко не прописан, однако сама возможность обосновывать приемлемую величину ставки роялти в рамках допустимого диапазона является сегодня отдаленным, пусть и в усеченном виде, аналогом экономической составляющей оптимизационного (обеспечивающего достижение баланса интересов государства и инвестора) механизма раздела продукции. Путем обоснования приемлемой ставки роялти в допустимом диапазоне инвестор может постараться компенсировать относительно худшие природные условия того или иного объекта разработки. Таким образом, возможность варьировать ставку роялти от проекта к проекту является определенным инвестиционным стимулом, особенно на ранней стадии разработки месторождения.
Отсутствие такой возможности (введение фиксированной ставки оборотного налога на добычу, являющегося по сути тем же роялти, только без диапазона) существенно ухудшает общую инвестиционную привлекательность недропользования, повышая пороговое значение рентабельных для разработки запасов. Высокий роялти с фиксированной ставкой, взимаемый с момента начала добычи, означает, что инвестор имеет меньше возможностей для реинвестирования программы разработки месторождения из валовой выручки и, реализуя проект на принципах проектного финансирования, вынужден в большей степени обращаться на рынок заемного капитала для осуществления капиталовложений в проект. Это приведет к удорожанию затратной сметы на величину стоимости заимствования и к уменьшению налоговой базы для налога на прибыль. И наоборот, сокращая величину роялти, инвестор тем самым увеличивает налоговую базу по налогу на прибыль.
Однако это еще не все. Как известно, эффективность использования бюджетных средств государством всегда является более низкой (с точки зрения производительного использования финансовых ресурсов), чем эффективность использования финансовых средств, тем более - заемных, частным инвестором. Поэтому при высоких оборотных налогах эффективность финансовых потоков, генерируемых проектом, будет ниже, чем при более низких оборотных налогах, поскольку в первом случае указанная "финансовая дельта" будет использована в сфере государственных расходов (низкоэффективное государственное потребление), а в другом - в производственной сфере (более эффективное потребление на производственные нужды частным капиталом).
Боязнь коррупции перевесила рациональность?
Правительство, внеся на рассмотрение Госдумы главу 27 НК, фактически отказалось от реализации ряда ключевых налоговых новаций, заложенных (пусть и не в идеальной редакции) в предыдущих версиях законопроекта. Эти новации должны были обеспечить государству дополнительный поток косвенных доходов от деятельности НГК и повысить общий народнохозяйственный (макроэкономический) эффект от деятельности комплекса.
В работах отечественных специалистов (Александра Арбатова и Валерия Крюкова) была предложена классификация, увязывающая стадии развития нефтегазовых провинций и их основные геолого-экономические характеристики. Эти закономерности сохраняют свое действие и при переходе к рассмотрению движения финансовых потоков при реализации инвестиционного проекта по разработке отдельного нефтяного месторождения (см.
"Схема движения финансовых потоков..,").
На базе этих материалов автор данной статьи составил свою классификацию основных экономических характеристик нефтедобывающего инвестиционного проекта по стадиям разработки нефтяного месторождения, из которой следует, что по мере перехода от ранней к затухающей фазе разработки месторождения:
- растет его геологическая изученность, но не она является определяющей динамику экономических показателей проекта;
- экономический риск разработки (и связанные с этим расходы на его минимизацию) сначала снижается, а потом снова растет, поскольку именно по такой траектории изменяются удельные затраты на добычу в рамках проекта;
- доля ренты в цене изменяется соответственно динамике добычи проекта, что требует адекватного изменения налоговой нагрузки на инвестора проекта;
- инвестор получает от реализации проекта одну группу эффектов (прямые), а государство - три (прямые, косвенные и мультипликативные), при этом на разных стадиях разработки месторождения вклад каждого из эффектов в формирование совокупного эффекта государства является различным. Только на зрелой стадии основным эффектом для государства будет прямой налоговый эффект (в том числе за счет специального налогообложения), на других стадиях разработки нефтяных месторождений основными эффектами для государства будут эффекты косвенные и мультипликативные;
- налоговая нагрузка может быть фискально-ориентированной только на зрелой стадии разработки. На остальных же стадиях фискальное давление на инвестора должно быть снижено, вплоть до полного отказа от взимания специальных "нефтяных" налогов для получения государством максимальной величины всех трех видов эффектов в их совокупности;
- на всех стадиях разработки налоговая нагрузка должна быть дифференцированной, чтобы в максимальной степени учитывать специфику проекта (его горно-геологические и природно-климатические условия) и оптимизировать изъятие дифференциальной ренты.
Соответствует ли этим требованиям правительственный проект главы 27 НК, принятый Госдумой в первом чтении? Как следует из данных таблицы (см.
"Инвестиционные стимулы в налогообложении...") - увы, нет. Более того, предложенные в этом законопроекте налоговые статьи расходятся с положениями основных программных документов правительства в отношении развития энергетики и ее нефтегазового комплекса (НГК).
Безусловно, сохранение в законопроекте "коэффициента экономических условий" позволяет улавливать часть ренты, формирование которой связано с динамикой цен (увеличение цен ведет как к увеличению текущей выручки при сохранении сметы затрат на неизменном уровне, так и к увеличению величины доказанных извлекаемых запасов за счет удлинения срока рентабельной разработки месторождения - см.
рисунок). Однако этот коэффициент учитывает только "внешние" факторы, влияющие на размер базы налогообложения налогом на добычу в период действия механизма его взимания в виде фиксированной базисной ставки в рублях на тонну добытой нефти (в 2002-2004 годах). "Внутренние" факторы, связанные с естественной динамикой финансовых потоков проекта, этот коэффициент не учитывает.
Поэтому произошел фактический размен более гибкой системы определения размера налога на добычу при менее прозрачном, по мнению компаний, механизме определения корректирующих коэффициентов (первоначальная версия законопроекта) на менее гибкую систему определения размера налога на добычу при абсолютно прозрачном механизме определения корректирующего единственного сохранившегося коэффициента. Вывод из этого может быть сделан только один: нефтяные компании оценивают потенциальные потери от коррупции гораздо выше, чем потенциальные потери от неоптимального уровня обложения налогом на добычу. Печальный вывод...
Хотя на мой взгляд, создание формализованной системы определения соответствующих поправочных коэффициентов для всех месторождений страны - задача сугубо техническая. Правда, связанная с большими финансовыми затратами. И требующая создания полномасштабного горного кадастра, включающего "банк качества" этих месторождений. Для реализации на практике системы этих коэффициентов потребуется внедрение концепции "банка качества" в систему нефтяной торговли в стране. Готовы ли к такой работе и соответствующим затратам правительство, нефтяные компании, "Транснефть"? Или дешевле пойти на меньшие издержки, связанные c продолжением функционирования неоптимальной налоговой системы?
Риски - нефтяным компаниям
Ключевой для понимания заложенной разработчиками закона концепции ценообразования на рынке полезных ископаемых является ст. 7.2 (2). В ней записано, что по нефти, включая газовый конденсат, стоимость товарной продукции определяется "исходя из сложившихся в текущем налоговом периоде у налогоплательщика цен реализации на соответствующую товарную продукцию ... (sic!) не ниже цены реализации идентичной (однородной) продукции, сложившейся в предыдущем налоговом периоде".
Такая формула свидетельствует:
- либо о полном непонимании разработчиками законопроекта того, как функционирует нефтяной рынок, и того факта, что цены имеют обыкновение колебаться в обе стороны,
- либо о стремлении разработчиков полностью переложить риски уменьшения цен на нефтяные компании, застраховав себя тем самым от возможного недобора запланированных налогов в случае ухудшения ценовой конъюнктуры.
Вторым ключевым элементом является пункт 6 ст. 7, в котором указано, что "сложившаяся за налоговый период цена реализации на соответствующую товарную продукцию определяется исходя из всех подлежащих мониторингу сделок с идентичной {однородной) продукцией, заключенных в данном налоговом периоде между лицами, не являющимися взаимозависимыми...". По имеющимся оценкам, сегодня на российском рынке доля продаж, осуществляемых между независимыми лицами, не превышает 2%. Этот сегмент рынка обслуживает спрос вне системы долгосрочных контрактов, отражает в основном цены мелких и средних неинтегрированных компаний, представляет не столько разовые (спот), сколько случайные сделки. Поэтому их цены существенно превышают (по аналогии с ажиотажными ценами} цены регулярных сделок, которые существуют между взаимозависимыми лицами, то есть внутри вертикально-интегрированных компаний.
Данный подход совершенно очевидно ведет к завышению налоговой базы для основной массы поставщиков за счет отрыва определенной таким образом в налоговых целях цены реализации от фактических цен сделок. Понятно, что это - способ борьбы с трансфертными ценами, но способ - сугубо силовой (подробнее см.
"Силовые меры в России привычнее" в "НиК", №4,2001 год).
Негативные социальные последствия
В принятой Госдумой правительственной версии законопроекта изъята возможность применения нулевой налоговой ставки в отношении низкокондиционных запасов и месторождений, находящихся на поздних стадиях разработки. Это будет иметь мощные негативные социальные последствия, поскольку приведет к резкому сокращению численности занятых в старых районах добычи, увеличит безработицу в нефтяных моногородах и т.п.
Многие производства НГК являются градообразующими. Государству (как исполнительной, так и законодательной власти) требуется решить, какой из двух следующих вариантов налогового поведения является для него более значимым в социально-экономическом плане с народнохозяйственной точки зрения.
Один вариант - сохранять запретительно высокие налоги в районах падающей добычи, теряя тем самым для разработки трудноизвлекаемые и малодебитные запасы. Что ведет к закрытию нерентабельных скважин, увольнению персонала, усилению экономической нестабильности государства по линии соцобеспечения, с одной стороны, и создает серьезные социальные проблемы в этих районах, с другой. Отсутствие работы усилит поток вынужденных переселенцев из северных и восточных районов на Большую землю, а это дополнительные затраты, ложащиеся на бюджеты разных уровней (примерно $25 тыс, в расчете на одного переселенца).
Второй вариант - снизить налоги на разработку трудноизвлекаемых запасов, вплоть до полной их отмены, если потребуется. Пусть цена на трудноизвлекаемую нефть покрывает только издержки и зарплату. В этом случае государство сознательно откажется от прямых налоговых поступлений от добывающих отраслей ТЭК, но зато существенно увеличит объем вовлекаемых в хозяйственный оборот природных ресурсов, масштабы деятельности ТЭК, объем поступающих от него производственных заказов. Все налоговые эффекты будут поступать через косвенные и мультипликативные доходы, через налогообложение дополнительной хозяйственной деятельности, инициированной сохранением занятости в ТЭК, которые с лихвой компенсируют "недополученные" прямые отраслевые налоги.
Правительство решило эту дилемму. И выбрало первый вариант.
Другие недостатки проекта
Ряд других положений проекта главы 27 НК также носят, на мой взгляд, антиинвестиционный характер и продиктованы, видимо, исключительно фискальными соображениями.
При определении величины оставшегося единственного поправочного коэффициента к базисной налоговой ставке (коэффициент отклонения от мировой цены) базисная цена нефти Brent, принятая за основу расчета этого коэффициента, снижена примерно на $2/барр., что, при прочих равных условиях, ведет к повышению величины данного коэффициента и будет действовать в направлении увеличения налога.
Отказ от пяти (из шести существовавших в первоначальной версии законопроекта) поправочных коэффициентов ликвидировал в том числе и такую налоговую новацию, как скидку на истощение недр, фактически предусмотренную в версии главы 27, обсуждавшейся правительством ранее. Таким образом, произошел отказ от введения на поздней стадии добычи пониженного налогового бремени по сравнению с периодом максимальной добычи (то есть с периодом, когда доля ренты в цене максимальна).
А отказ от налоговых инвестиционных льгот на начальных стадиях разработки (в "промежуточной" версии главы 27 НК был предложен по сути беспроцентный налоговый аплифт) означает отказ от введения пониженного налогового бремени и на ранней стадии, где доля ренты в цене также поначалу минимальна по сравнению с периодом максимальной добычи.
В итоге в принятой Думой версии проекта главы 27 НК отсутствует предусмотренная в предыдущем ее варианте идеология изменения налогового бремени в зависимости от изменения доли ренты в цене минерального сырья по мере перехода от ранних к поздним стадиям разработки (в рамках естественной динамики добычи углеводородов при осуществлении инвестиционных проектов в отраслях нефтегазового комплекса - см.
рисунок).
Устранение этого недостатка - резерв для работы депутатов Государственной Думы.
