Андрей КОНОПЛЯНИК
президент Фонда развития энергетической и инвестиционной политики и проектного финансирования, профессор кафедры Менеджмент в международном топливно-энергетическом бизнесе Государственного университета управления, советник Министерства энергетики РФ, д.э.н.
После того, как в начале 70-х годов на смену внутрикорпоративным (трансфертным) ценам Международного нефтяного картеля пришли справочные цены ОПЕК, мировой экономике потребовалось пройти путь длиной почти в 15 лет, преодолеть потрясения нескольких нефтяных кризисов, чтобы выстроить такой механизм глобального нефтяного рынка, на котором в качестве мировых цен закрепились биржевые котировки, являющиеся действительно рыночными ценами. России необходимо учесть международный опыт, чтобы эффективно, по максимально короткой и наименее "дорогостоящей" траектории перейти от трансфертных цен к рыночным (биржевым) на отечественном нефтяном рынке.
Однако, как свидетельствуют предпринимаемые правительством РФ шаги, чужие траектории нам не указ. Наша "загогулина" строится на фискальном подходе, а именно - силовом вытеснении трансфертных цен. Что может иметь серьезные экономические последствия для всех субъектов рынка, в том числе подтолкнуть российские ВИНК к выводу капитала за границу.
В середине декабря 2000 года президенту РФ поступил пакет документов, связанных с проблемами налогообложения и регулирования цен в нефтяной отрасли, подготовленный Минэкономразвития и МНС России. Основным фактором, оказывающим негативное влияние на доходы консолидированного бюджета, министры Греф и Букаев указали применение вертикально-интегрированными нефтяными компаниями внутрикорпоративных (трансфертных) цен, используемых ими для оптимизации своих налоговых платежей. В качестве универсального средства борьбы с трансфертными ценами и налоговым планированием в рамках ВИНК правительственные ведомства предложили фактически единственный инструмент - установление и повсеместное применение института справочных цен на нефть и нефтепродукты.
Справочные цены призваны выступить в роли заменителя отсутствующих сегодня в России (в связи с отсутствием самого нефтяного рынка в его классическом понимании) действительно рыночных цен на жидкое топливо.
Если согласиться с выводами министров о необходимости отказа от практики применения трансфертных цен (не противоречащей действующему законодательству и международному опыту), то у правительства имелось два варианта поведения. Назовем их "экономический" и "силовой".
Первый - сконцентрироваться на формировании механизмов, обеспечивающих переход к следующим, более "высоким" этапам развития рыночных отношений в нефтяном комплексе России, которые бы обеспечили закрепление во взаимодействиях между субъектами хозяйственных отношений действительно рыночных цен.
Второй - сохраняя по сути монопольную (несовершенную) структуру российского нефтяного рынка при отсутствии на нем действительно рыночных цен, государство может назначить некий их заменитель, "справедливые псевдорыночные" цены, определяемые расчетным путем. Именно такие расчетные цены обычно и называются "справочными", что указывает на их условный характер, имеющий, правда, серьезные экономические последствия для всех субъектов рынка, ибо эти цены являются расчетной базой для целей налогообложения.
В начале марта с. г. появились сообщения о том, что МНС подготовило методику определения справочных цен на нефть и намерено использовать ее со второй половины текущего года. И хотя она еще публично "не озвучена", однако существующие методические подходы, которые могут быть положены в основу расчета так называемой "справедливой рыночной" цены, известны. Так, самый распространенный метод расчета справочных цен заключается в определении "справедливой" их величины исходя из стоимости корзины нефтепродуктов за вычетом стоимости переработки и транспорта. При этом предполагается обычно, что на нефтепродукты, в отличие от нефти, возможно с некоторой степенью приближения определить рыночные цены.
Как видим, правительство готово пойти по второму - силовому - пути. В этих условиях обсуждение правильности расчета тех или иных параметров в предлагаемых правительственными и/или независимыми экспертами методиках определения "справедливых" справочных цен ведет к определению количественных параметров выигрыша и/или потерь нефтяных компаний и государства (в лице того или иного бюджета) от замены трансфертных цен на справочные. Именно этим будут заниматься НК и госорганы, отстаивая с цифрами в руках свою правоту.
В данной публикации мне хотелось бы оценить не количественный результат, а качественную правомерность выбранного подхода. Принципиальная порочность предлагаемого фискальными ведомствами пути формирования "справедливых псевдорыночных" нефтяных цен в России расчетным способом хорошо видна на примере исторического опыта, когда мировая экономика оказалась перед необходимостью решения сходных проблем.
| 15 лет на пути к рыночным ценам |
До начала 70-х годов право устанавливать справочные цены принадлежало компаниям Международного нефтяного картеля (МНК). Эти компании, осуществлявшие нефтяные операции по всему миру, разрабатывали нефтяные месторождения в развивающихся странах на базе концессионных соглашений, а экспортитовали нефть по долгосрочным контрактам либо своим же отделениям (до 70% всего обьёма), либо самостоятельным нефтеперерабатывающим компаниям. Свободный, немонополизованный рынок в этот период играл чисто подчиненную роль (3-5% международной торговли нефтью), которая сводилась к точной подстройке спроса и предложения друг под друга (см. "Эволюция систем ценообразования на мировом рынке нефти").
Справочные цены МНК соответствовали трансфертным ценам нефтяных компаний-концессионеров, были стабильными и заниженными, поскольку центры прибыли МНК располагались в их материнских странах, а соответствующие соглашения об избежании двойного налогооблажения между материнскими и принимающими МНК странами отсутствовали. Мировая тенденция к снижению предельных издержек разведки и добычи нефти за счет ввода в эксплуатацию богатейших месторождений Ближнего и Среднего Востока и применение (закрепленных Ачнакаррским соглашением 1928 года о создании МНК) сначала т.н. "однобазовой", а затем "двухбазовой" системы цен обеспечивали компаниям МНК получение сверхприбылей от нефтяных операций. В 1969-1973 годы справочные цены МНК постепенно повышались по итогам переговоров государств ОПЕК и компаний МНК. С конца 1973 года и до середины 80-х годов возможность единолично устанавливать справочные цены перешла к картелю нефтяных государств - ОПЕК. Справочные цены ОПЕК
(были установлены путем многократного одностороннего увеличения Организацией справочных цен МНК) сначала существовали наряду с официальными отпускными ценами ОПЕК, установленными для операций с третьими лицами, и были чуть ниже их.
В 70-е годы с переходом контроля над собственным нефтяным хозяйством (ресурсы, добыча, цены) к странам ОПЕК на нефтяном рынке произошла смена конкуренции с горизонтальной (между отдельными нефтяными монополиями) на вертикальную (между хозяйствующими субьектами - представителями отдельных звеньев вертикальной структуры нефтяного бизнеса). Практически вся поступающая на рынок нефть стала закупаться уже не на внутрифирменной, а на коммерческой основе по официальным отпускным ценам стран-членов ОПЕК, которые стали играть роль мировых цен.
Поэтому в результате волны национализации нефтяных активов МНК в странах ОПЕК и создания национальных нефтяных компаний стран-экспортеров справочные цены ОПЕК слились с их официальными отпускными ценами и фактически перестали существовать. Стремление государств-импортеров уменьшить свою зависимость от нефти ОПЕК и от диктуемых странами Организации с начала 70-х годов нефтяных цен (многократно превышающих издержки их добычи) привело к расширению географии нефтедобычи за пределами ОПЕК и совершенствованию организационной структуры мирового нефтяного рынка с тем, чтобы "вырвать" контроль за ценообразованием из рук государств-нефтеэкспортеров и самим получить доступ к формированию нефтяной сверхприбыли. Однако переход контроля за установлением справочных цен из рук компаний МНК (справочные цены = трансфертные цены МНК) в руки нефтедобывающих государств (справочные цены = официальные отпускные цены ОПЕК) не устранил конфликтов, связанных с необходимостью придания процессу ценообразования более обьективного
характера.
В этих условиях произошла резкая дестабилизация и дезинтеграция рынка нефти. Участились случаи нарушения нефтеснабжения в странах-потребителях, увеличились неустойчивость цен и пределы их колебаний, расширилось число компаний, ведущих операции с нефтью и нефтепродуктами. Наряду с международными монополиями активно начали функционировать нефтедобывающие и нефтеперерабатывающие независимые, посреднические, а также государственные компании промышленно развитых и развивающихся стран и конечные потребители. Все это стимулировало появление новых форм торговли нефтью, увеличение множественности видов обменных сделок.
Продолжилось сокращение операций на основе регулярных контрактов, где цены начали устанавливаться на базе цен разовых сделок, на рынке которых, наоборот, торговля резко активизировалась и дошла до 40-50% международной торговли нефтью. В итоге сформировался мировой рынок наличного товара с развлетвленной инфраструктурой по транспортировке и хранению нефти и нефтепродуктов как в странах-производителях, так и потребителях. Появились объективные возможности доставки в любую точку мировой зоны рыночной экономики любых партий жидкого топлива в любой оговоренный момент времени, то есть сформировался рынок разовых сделок, причем как с немедленной (спот), так и с отсроченной (форвард) поставкой.
С целью снижения ценовых рисков в сделках с отсроченной поставкой возникла необходимость унификации инструментов форвардных контрактов. В конце 70-х годов возникли и впоследствии резко расширились биржевые операции с жидким топливом, сначала на Нью-Йоркской товарной, а затем (с середины 80-х годов) на Лондонской международной нефтяной биржах. На нефтяном рынке появились новые игроки - менеджеры финансового рынка. Они принесли на рынок нефти технику управления рисками, применявшуюся на финансовых рынках - технику биржевых операций на рынках ценных бумаг. Чем больше инструментов управления рисками оказывается в распоряжении НК и других участников нефтяного рынка, тем более сложной становится структура последнего. Поэтому только через 7 лет после начала в 1979 году торгов фьючерсные котировки заняли место мировых рыночных цен.
|
Мировой опыт свидетельствует
По существу трансфертные и справочные цены имеют одну - расчетную основу. И те, и другие преследуют единственную цель - оптимизировать налоговые потоки. Правда, трансфертные цены - в интересах нефтяных компаний, а справочные (в российском понимании этого термина) - в интересах государства. Поэтому и те, и другие по сути своей являются справочными.
Вплоть до середины 80-х годов в международной торговле доминировали разные виды справочных цен, и только после 1986 года в ней стали преобладать рыночные цены, определяемые биржевыми котировками (см.
"15 лет на пути к рыночным ценам").
К настоящему времени произошла практически полная перестройка структуры мирового нефтяного рынка, обеспечившая существенное повышение диверсифицированности, конкурентности и увеличение многообразия и гибкости его механизмов. Трансформация рынка шла в направлении расширения видов товарообменных сделок, добавления новых сегментов рынка к уже существующим на базе создаваемой для этого инфраструктуры: от долгосрочных контрактов к разовым сделкам с наличной нефтью (рынок "спот"), затем к форвардным и далее - к фьючерсным сделкам. Таким образом доминанта рынка смещалась от сделок в основном с реальной нефтью к сделкам преимущественно с "бумажной" нефтью.
В итоге, к концу 80-х годов сформировалась мировая система биржевой торговли нефтью и нефтепродуктами, обслуживаемая в основном тремя центрами (Нью-Йорк - NYMEX, Лондон - IРЕ, Сингапур - SIMEX) и работающая в 24-часовом режиме реального времени (когда закрывается
биржа в Сингапуре - открывается в Лондоне, после закрытия которой открывается биржа в Нью-Йорке, после закрытия которой снова открывается сингапурская биржа и т.д.).
Сегодня нефтяной рынок предлагает его участникам широкий спектр инструментов страхования ценовых рисков, выработанных на различных сегментах рынка ценных бумаг и их производных. Биржевой механизм установления цен на нефть и продукты ее переработки являет собой механизм "сдержек и противовесов", когда на биржевой площадке постоянно борются, и тем самым уравновешивают друг друга, две действующие в противоположных направлениях движущие силы биржевой торговли нефтяными контрактами:
- нефтетрейдеры, заинтересованные в стабилизации цен, которые через покупку и продажу фьючерсных и форвардных контрактов пытаются застраховать свои ценовые риски, используя механизм хеджирования;
- биржевые спекулянты, заинтересованные в раскачивании рынка, в усилении его нестабильности, ибо они делают свой бизнес именно на колебаниях цен.
Таким образом, мировой рынок нефти постепенно трансформировался из рынка преимущественно "физического" (торговля наличной нефтью) в рынок преимущественно "финансовый" (торговля нефтяными контрактами). На долю операций с фактической поставкой нефти и нефтепродуктов приходится всего 1-2% общего числа совершаемых на бирже сделок. Остальная часть (98-99%) - биржевые операции с фиктивным товаром (см.
"Примерный масштаб спотовых и фьючерсных операций..."), то есть сделки по хеджированию (страхованию от ценовых рисков) и спекулятивные операции с жидким топливом, объем которых на полтора-два порядка превосходит физический объем добычи соответствующих сортов нефти.
Итак, у мировой экономики с ее довольно отлаженными механизмами прямых и обратных связей переход к рыночным ценам, с момента замены трансфертных цен МНК в качестве базы налогообложения на справочные цены ОПЕК, занял порядка 15 лет (правда, при движении по непрямой траектории). Решена эта проблема была не путем установления института справочных цен ОПЕК, а в ходе объективной демонополизации мирового нефтяного рынка в 70-80-е годы, поэтапным формированием инфраструктуры и институтов сначала конкурентного рынка наличного товара, а затем и биржевой торговли жидким топливом, обеспеченных широким привлечением инвестиций в различных формах и из многообразных источников для финансирования нефтяных операций и формирования инфраструктуры нефтяного рынка.
Примерный масштаб спотовых и фьючерсных операций на мировом
рынке нефти по основным сортам (1996 год) |
| Сорт нефти | Добыча,
барр./сут. | Спотовый рынок | Фьючерсный рынок |
Кол-во
сделок | Объем
операций,
барр./сут. | Кол-во
сделок | Объем
операций,
барр./сут. |
| Брент | 775 тыс. | 28/мес. | 465 тыс. | 65 тыс./сут. | 43 млн |
| Зап.Техас | 750 тыс. | 12/сут. | 30 тыс. | 150 тыс./сут. | 100 млн |
| Дубай | 250 тыс. | 12/мес. | 200 тыс. | 60/мес.(форвард) | 1 млн |
Справочно: мировой объем добычи составляет примерно 70 млн барр./сутки, а сорта легкая аравийская нефть - 5 млн барр./сутки
Источник: Petroleum Intelligence Weekly/ENI
|
Альтернатива есть
Что нужно сделать России, чтобы, решив уйти от трансфертных цен, прийти к рыночному ценообразованию не через 15 лет, а раньше и с меньшими, при прочих равных условиях, издержками этого процесса?
Во-первых, отказаться от концентрации усилий на силовом "вытеснении" трансфертных цен. Стимулируя силовое внедрение института справочных цен вместо трансфертных (как это имело место в мировом нефтеснабжении в начале 70-х годов) государство будет фактически тормозить перевод рыночных отношений в нефтяном комплексе страны на более высокий уровень и стимулировать нефтяные компании к защите своих естественных интересов при работе в "запретительной" для инвестиционной деятельности среде иными способами налогового планирования. То есть государство само подталкивает российские ВИНК к выводу их операций за границу и переносу туда и центров прибыли. Некоторые российские компании уже активно движутся по этому пути - именно так можно расценить, например, объективно обусловленное стремление компании ЛУКОЙЛ выстроить полномасштабную нефтяную вертикаль за пределами России на базе добычи нефти на Каспии и ее переработки и сбыта в Восточной Европе, а также (через сделки замещения) и в Америке.
Сегодня российский нефтяной рынок (с долей независимых продаж, по оценке ряда специалистов, не превышающей 2% от общего объема добываемой в стране нефти) находится на таком этапе своего формирования, который, на мой взгляд, соответствует "доОПЕКовскому" периоду развития мирового рынка нефти, то есть периоду монопольного доминирования на нем ВИНК МНК с их трансфертными ценами. Таким образом, сегодня российские трансфертные нефтяные цены есть объективная реальность, отражающая текущее состояние развития отечественного рынка жидкого топлива. С определенной долей условности тогдашние взаимоотношения между МНК и принимающими (добывающими) странами сегодня повторяются между российскими ВИНК и нефтегазовыми (добывающими) регионами страны. В обоих случаях нефтяные компании стремятся таким легальным способом минимизировать свои (в первую очередь - ресурсные) платежи, основная часть которых уплачивается по месту добычи. В этих условиях назначение расчетных "справедливых" псевдорыночных
справочных цен не сможет обеспечить эффективный и безболезненный переход от трансфертных цен к рыночным. Только создание для всех субъектов предпринимательской деятельности в нефтяном бизнесе дополнительных инвестиционных стимулов в целях ускоренного формирования инфраструктуры нефтяного рынка, обеспечивающей его конкурентный характер, сможет привести к образованию системы рыночных цен и рыночного ценообразования на жидкое топливо в России.
Насильственное внедрение института справочных цен преследует единственную цель - увеличить налоговые поступления государства в условиях сдерживания инвестиционной активности в стране. На мой взгляд, о чем не устаю повторять в течение последних десяти лет, единственная альтернатива этому порочному пути - снижение налоговой нагрузки на бизнес в целях повышения его конкурентоспособности, дабы расширить базу налогообложения и получить дополнительные прямые и косвенные (в том числе мультипликативные) эффекты от расширения инвестиционной
активности в стране. То есть надо не перераспределять, а увеличивать существующий "пирог" нефтяных доходов. Тогда и государству, и бизнесу, и обществу достанется больший, чем сегодня, кусок такого "пирога".
Законопроекты - за и против
Как показал мировой опыт, становление опирающегося на фискальные притязания государства института справочных цен не приводит само по себе к формированию рыночных механизмов ценообразования. С другой стороны, нельзя обеспечить реального формирования и эффективного функционирования биржевого ценообразования, если не существует разветвленной инфраструктуры рынка разовых сделок с немедленной и отсроченной поставкой. Развитию биржевой торговли должно предшествовать формирование эффективного рынка наличного товара с немедленной (спот) и отложенной (форвард) поставкой, установление конкурентных отношений между множеством поставщиков и потребителей сырья, то есть формирование необходимой разветвленной инфраструктуры рынка, которая обеспечивает его участникам свободный выбор партнера в торговых сделках.
Только после этого можно говорить о формировании биржевой торговли как адекватном ответе на требование рынка и установлении биржевых котировок под воздействием конкурентных спроса и предложения. Именно такие биржевые котировки будут являться действительно рыночными ценами. В противном случае административное насаждение биржевой торговли (так же как и введение института справочных цен) будет вести к формированию "псевдорыночных" цен и удовлетворению узкокорпоративных интересов "уполномоченных" бирж и их учредителей.
Поэтому в сегодняшних условиях принятие законодательной нормы об обязательной реализации 25% добываемой компаниями нефти через биржу еще не является биржевой
торговлей - в стране отсутствует обеспечивающая эффективную биржевую торговлю инфраструктура. А именно такая норма предлагается в принятом Государственной Думой в первом чтении законопроекте "О внесении дополнений в Закон РФ "О товарных биржах и биржевой торговле", активно продвигаемом на второе чтение.
Хотя биржа по своей природе учреждение рыночное, предлагаемые меры регулирования биржевой торговли - чисто административные. В законопроекте выделяются три такие меры: установление квоты сырья (товаров), подлежащего в обязательном порядке реализации через биржу; введение контроля над реализацией внебиржевой части сырья (товаров), а также создание института уполномоченных бирж, назначаемых правительством РФ.
Помимо изложенных недостатков такого пути формирования биржевой торговли, каждая из этих мер нарушает основополагающие гражданские права - право собственности (свободу распоряжаться собственным имуществом) и свободу договора. В конечном счете эти меры - посягательство на конституционные права и законные интересы юридических лиц и граждан. Оправдываются вводимые меры "нарушениями рыночных отношений, выражающимися в манипулировании ценами и ценовом монополизме". Однако для борьбы с такими нарушениями служит антимонопольное законодательство, а предлагаемые меры к нему не относятся (хотя именно МАП активно продвигает эти поправки к закону).
Необходимыми шагами на пути к рыночным ценам и биржевому ценообразованию в России является создание диверсифицированной транспортной (в первую очередь - трубопроводной) инфраструктуры и сети стратегических и коммерческих запасов, создающих предпосылки для маневра товарными потоками с целью эффективного учета ценовой конъюнктуры и управления рисками. А также для создания физических предпосылок конкурентного выбора поставщиков и потребителей. Операторами приращиваемой инфраструктуры нефтеснабжения могут быть как государственные, так и частные компании. Создаваемая инфраструктура должна при этом не только учитывать качество нефти на входе и выходе из
системы, но и компенсировать поставщику потерю или приращение качества нефти в трубопроводной системе. Потребуется сформировать отвечающую этим целям концепцию финансирования работ по реконструкции действующих и созданию новых трубопроводных мощностей и по формированию товарных запасов жидкого топлива.
Предлагаемая компанией Транснефть концепция привлечения инвестиций на цели создания новых трубопроводных мощностей за счет включения в тариф инвестиционной составляющей фактически ведет к введению (вне рамок Налогового кодекса) дополнительного налога на всех нефтяников. Данный подход не сможет эффективно решить задачу наращивания инфраструктуры, необходимой для создания биржевого ценообразования, а будет лишь дестимулировать негосударственные срочные и возвратные инвестиции в трубопроводное строительство. Ключевым элементом, стимулирующим или препятствующим созданию такой инфраструктуры может стать разрабатываемый в настоящее время в Госдуме законопроект "О магистральном трубопроводном транспорте". Хочется верить, что в этот законопроект будет заложен подход, при котором финансирование инвестиций в новые трубопроводные мощности самими нефтяными компаниями или иными негосударственными инвесторами без предоставления им адекватного права собственности и управления новыми мощностями
не станет возможным.
Именно такой подход заложен в одобренный правительством РФ проект "Энергетической стратегии России на период до 2020 года", который должен обеспечить дополнительные стимулы финансирования новых и реконструкции действующих трубопроводных систем. В случае сооружения новых магистральных трубопроводов в рамках единых систем они являются собственностью их владельца (государства) с полным возложением на него бремени финансирования этого строительства. В случае сооружения новых трубопроводов вне единых систем эти трубопроводы являются собственностью инвесторов и подлежат контролю со стороны государства как элементы инфраструктуры естественных монополий.
