3. "ПРИРОДНЫЕ" КОМИТЕТЫ СРАЖАЮТСЯ С НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ 

---

В последнее время на страницах периодической печати появилось немало статей, посвященных принятию в России концессионного законодательства, активного внедрения в хозяйственную практику гражданско-правовых норм. Многие авторы видят в этом механизм создания стабильных и взаимовыгодных отношений между государством и инвестором, механизм, который может обеспечить реальный выход страны из нынешнего инвестиционного тупика даже в условиях инфляции, отсутствия стройной налоговой системы, политической и законодательной нестабильности и при прочих хорошо известных атрибутах нашей повседневной жизни. Есть и другая позиция. Ее сторонники считают, что нужно всеми силами держаться за ныне действующую публично-правовую систему, которая все больше приходит в противоречие и с новым российским законодательством (речь идет в первую очередь об экономической конституции страны - Гражданском Кодексе), и с мировыми тенденциями, и, как показывает практика, не только не обеспечивает приток инвестиций, а попросту гонит их из страны. Весьма активно такая позиция заявлена представителями Комитета по природным ресурсам Госдумы РФ. Очевидно, она имеет своих сторонников. Поэтому важно услышать их аргументы и оценить. 

Напомним, что 24 февраля 1995 г. состоялось заседание Госдумы, на котором в первом чтении был принят закон "О соглашениях о разделе продукции" и отклонен закон "О концессионных и иных договорах" (при том, что 162 чел. проголосовало "за", 19 - "против" и 7 - "воздержалось, т.е. законопроект - даже несмотря на более чем благожелательное к нему отношение, что ясно следует из результатов голосования - никаким образом не мог набрать необходимых 225 голосов при физическом отсутствии в зале больше половины депутатского корпуса). При обсуждении законопроектов в качестве содокладчиков слово взяли представители Комитета по природным ресурсам депутаты В.С.Суренков и В.Б.Подмаско. Поскольку их подходы к проблеме во-многом определяют позицию Комитета и отражают взгляды определенной группы заинтересованных лиц, накануне нового тура обсуждения соответствующих законопроектов в Госдуме важно проанализировать существо их выступлений. 

В своем февральском выступлении депутат В.Суренков сосредоточился на нескольких принципиальных положениях: о взаимосвязи законов "О недрах" и "О соглашениях о разделе продукции", о соотношении соглашения и лицензии и, наконец, об уступке прав. Прежде всего, напомним, что действующий закон "Об иностранных инвестициях в РСФСР" в ст.40 прямо указывает, что "предоставление иностранным инвесторам прав на разработку и освоение возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности, связанной с использованием объектов, находящихся в государственной собственности... осуществляется... В ПОРЯДКЕ УСТАНОВЛЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ РСФСР О КОНЦЕССИЯХ" (выделено авт.). Пример с одним лишь законом "Об иностранных инвестициях..." наглядно демонстрирует тот факт, что вопросы недропользования регулируются НЕСКОЛЬКИМИ законодательными актами Российской Федерации и, в первую очередь, естественно, Гражданским Кодексом РФ (ГК). Поэтому упрощенная логическая конструкция - "комитет рассматривает соглашение с разделом продукции как одну из форм пользования недрами, а пользование недрами регламентируется действующим законом "О недрах" (здесь и далее цитируется по Стенограмме заседания - авт.) - и по сути неверна, и не выдерживает проверки действующим законодательством. Кроме того, утверждение, что "пользование недрами регламентируется действующим законом "О недрах" (и только?), как минимум, неполно, а потому неверно. 

Следующее возражение г-на Суренкова относится к идее возникновения прав недропользования на основе соглашения: "Тем самым делается попытка,- говорит он,- образно говоря, поставить телегу впереди лошади. То есть, не получив прав на пользование недрами, уже договариваться о дележе продукции." Однако, если государство уже выдало лицензию, как предлагает В.Суренков, то инвестор вовсе не обязан еще что-либо с ним обсуждать - время засучив рукава работать, а переговорный "поезд ушел"... Одним словом, законом об СРП предлагается сначала соглашение покупателя и продавца о "цене", а потом - "чек". Хотелось бы понять, что не устраивает оппонента? Когда он покупает товар, он обсуждает его цену ДО или ПОСЛЕ приобретения? Т.Джефферсон утверждал: "Законы пишутся для обыкновенных людей, поэтому они должны основываться на обыкновенных правилах здравого смысла." Депутат давно не был ни в магазине, ни на рынке? Во всяком случае, что касается порядка заключения соглашения о разделе продукции он, "образно говоря", предлагает скакать на лошади "задом наперед". 

Дальше следуют уже знакомые стандартные обвинения: "В этом случае нарушается единый порядок пользования недрами... то, что определено законом "О недрах", "нарушается единая система государственного учета и регистрации участков недр, передаваемых в пользование." Да, ничего подобного! Поскольку законопроектом о СРП предполагается наличие лицензии, то учет и регистрация могут остаться прежними. А вот что касается "порядка пользования", то лицензия согласно законопроекту о СРП сохраняется как документ, удостоверяющий это право, но приобретает иное правовое значение: в форме вытекающего из соглашения обязательства государства по выдаче этого документа. Что было бы (и что происходит каждодневно), если бы лицензия по прежнему носила разрешительный характер? Государство по ограниченному списку критериев, вынесенному в условия конкурса и фактически составляющему своего рода "цену" права пользования недрами, выдает лицензию его победителю. Такая "цена" в этом случае определяется заранее по разумению властей: если не нашлось инвесторов, желающих заняться разработкой недр, значит условия были излишне жесткими, а если на конкурс пришло много инвесторов, значит цена была низкой - государство продешевило, разбазарило народное достояние. Закон о СРП призван покончить с этой бесхозяйственностью, Комитет по природным ресурсам тянет назад... 

Согласно концессионному законопроекту порядок получения разрешения на пользование недрами - конкурсы и аукционы, т.е. тот же, что и в законе "О недрах". Однако, существуют два подхода: либо исключить возможность проведения прямых переговоров, запретить их (закон "О недрах"), либо разрешить, специально оговорив процедуру (законопроекты о концессиях и СРП). Конкурсы и аукционы в принципе обеспечивают большую состязательность среди инвесторов и в ряде случаев - наибольшие финансовые поступления государству. Опасность же прямых переговоров в том, что, ограничивая конкуренцию инвесторов, они могут дать в руки чиновников право предоставлять концессию по своему усмотрению. Тем самым существует опасность возникновения огромных возможностей для коррупции. 

Соображения конфиденциальности, а иногда и простой целесообразности в жизни могут играть решающую роль. Интересы национальной безопасности при сдаче в концессию рудника на территории бывшего или действующего оборонного объекта или концессия на конверсию оборонного предприятия могут потребовать ведения прямых переговоров с предельно ограниченным кругом соискателей. Трудно представить себе, каким образом можно в этих случаях обеспечить полной информацией всех изъявивших желание принять участие в конкурсе или аукционе. Неизбежность ограничения в некоторых случаях конкурсной процедуры фактически признана появлением так называемых "закрытых" конкурсов в Положении о порядке лицензирования пользования недрами. 

Как же соблюсти условия конфиденциальности при отсутствии законной возможности ведения прямых переговоров? Разработчики закона "О недрах" и их сторонники искренне считают, что достаточно ввести некоторые специальные дискриминационные оговорки в порядок проведения конкурсов и аукционов и... "враг не пройдет". Понятно, что в этом случае контролировать "чистоту" конкурсов и аукционов становится практически невозможно и возникает опасность повсеместного перерождения конкурсов и аукционов в прямые переговоры, "независимо от воли и желания" сторонников концепции закона "О недрах" и вопреки их благим намерениям. 

Законопроекты о концессионных договорах и СРП предлагают иной путь: узаконить возможность прямых переговоров и разработать специальное Положение о порядке заключения соглашений в результате прямых переговоров, где и определить детальную регламентацию (в каких случаях и в каком порядке проводятся прямые переговоры, каким образом осуществляется контроль, проводится необходимая экспертиза и т.п.). Проект такого Положения - в составе пакета нормативных документов к Указу Президента №2285, был подготовлен еще в середине 1994 г. Если он кого-то по каким-то причинам не устраивает (о чем, правда, разработчикам пока никто не сообщал), можно еще подумать, но в конце-концов предложить такой механизм контроля и учета, чтобы все могли бы быть твердо уверены, что уж конкурсы и аукционы действительно являются таковыми, а неправедные попытки чиновников от лица государства (всеми правдами и неправдами) под прикрытием псевдоконкурсов протащить "своего" инвестора будут обнаружены и обжалованы. 

Г-н Суренков утверждает, что в законопроекте о СРП "уступка прав пользования недрами... противоречит (?) действующему законодательству", "свободна от любых ограничений"(?), но тем не менее в итоге оказывается, что "в принципе такая уступка возможна"(?!). Какова же на самом деле позиция автора? Все-таки "противоречит" или "возможна"? А ведь, вообще говоря, такая уступка вполне соответствует и ГК, и даже не противоречит закону "О недрах", в котором специально оговариваются случаи уступки, "предусмотренные федеральными законами" (ст.17). Напомним, что после третьего чтения закона "О недрах" Президент отклонил его и направил на новое рассмотрение, в том числе, сославшись в своем письме на статью 130 ГК, которая отнесла участки недр к недвижимому имуществу, и указав, что полное запрещение отчуждения участков недр "приведет к необоснованному ограничению экономического оборота". 

В окончательной редакции закона "О недрах" появилась фраза: "Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами." (Ст.1-2) Подчеркнем - "законами" (разными!), а не законом "О недрах", "могут отчуждаться и переходить" и - "допускается"! Если бы автор читал ст.16 критикуемого им закона о СРП, то увидел бы и там сразу НЕСКОЛЬКО ограничений: уступка прав возможна либо "при условии письменного уведомления (инвестором - авт.) об этом государства... и принятия на себя ответственности за соблюдение условий соглашения", либо "только с письменного согласия государства" при соблюдении к тому же еще целого ряда условий... Если уж это - свобода "от любых ограничений", то в какие же арестантские робы собирается обрядить инвестора г-н Суренков?.. 

Раз за разом "борцы" с коррупцией и якобы за национальные интересы на деле добиваются на практике прямо противоположных результатов, то ли и правда искренне не понимая законов экономики, то ли пытаясь ввести общественность в заблуждение относительно своих истинных намерений. Это касается и отношения ко всей системе лицензирования, и прямых переговоров, и уступки прав... К слову сказать, в Отзыве Роскомнедр, подписанном В.Н.Щербаковым опять все то же: законопроект об СРП "фактически отменяя институт лицензирования", "ущемляет суверенные права государства, находящиеся в его исключительной собственности", "бесконтрольная передача права... пользования недрами", "первичность лицензии... с последующим заключением договора"... Поскольку Комитет подтверждает, что соглашения о разделе продукции "могут оказать существенное влияние на увеличение инвестиций в добывающую промышленность Российской Федерации", нетрудно представить себе, что произойдет, если концептуально "откорректировать" законопроект об СРП, принятый в первом чтении... А, собственно, ничего и не произойдет: как нет инвестиций при ныне действующей лицензионной системе, так их и впредь не будет. 

У г-на Подмаско свои и весьма своеобразные представления о концессии и он их открыто излагает: "концессия никогда не была гражданско-правовым институтом", "концессия - это просто односторонний акт", "концессия есть односторонний акт уступки суверенных прав", "название "концессионный договор" - это на самом деле новообраз, это, проще говоря, наворот" (лексика сама по себе показательная - авт.), "западная практика недропользования применяет тип соглашения, который можно назвать соглашением концессионного типа. Но это - не концессия и никакого отношения к ней не имеет". Что за единая "западная практика"? Как концессионное соглашение, или пусть даже "соглашение концессионного типа" может не иметь "никакого отношения" к концессии?! Неужели это все - всерьез?! Неужели человеку, взявшему на себя высокую ответственность выступать от имени Комитета Госдумы, нужно доказывать столь хорошо известные для специалиста вещи, что любая концессия фиксируется в договоре, что за рубежом во взаимоотношениях государства и частного инвестора действуют системы общего (или - англо-саксонского) и континентального права, что они могут разительно различаться, а могут быть очень близки по содержанию (условиям) конкретных договоров, а сами концессионные договора отличаются чрезвычайным разнообразием, учитывающим национальную специфику и т.п.?! 

Именно знание теории и практики богатого опыта концессий, отечественного и зарубежного, анализ конкретной экономической ситуации в России в середине 90-х гг. заставили авторов соответствующих "думских" законопроектов сделать выбор в пользу именно такой, а не иной модели концессионного законодательства. Это - не случайный, а глубоко продуманный выбор, и все, от кого зависит нормализация социально-политической обстановки в стране, кто заинтересован в создании предпосылок для экономического подъема должны это осознать. 

"Серьезные" обвинения г-н Подмаско предъявляет авторам законопроекта о СРП на базе своего "анализа" ст.127 ГК: "Разработчики демонстрируют или незнание Гражданского Кодекса или нежелание работать с этим документом", ГК "предусматривает совершенно другой путь решения проблемы. Статья 127... предусматривает разработку и принятие закона об иммунитете государства и государственной собственности. Суть этого закона в том, что в определенных случаях государство само на себя будет накладывать ограничения или отказываться от иммунитета своего имущества...". 

Что ж, обратимся к главе 5 ГК - "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством", в которой вовсе НЕ ОДНА, а ЧЕТЫРЕ статьи - 124-127. Там, в частности, указывается, что "Российская Федерация, субъекты... выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, НА РАВНЫХ НАЧАЛАХ (выделено авт.) с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами"(ст. 124), а г-н Подмаско настаивает, что государство-суверен "всегда выше, он всегда, безусловно, недосягаем для другой стороны любого договора, любого субъекта гражданского права". В ГК отмечается: "ОБРАЩЕНИЕ ВЗЫСКАНИЯ НА землю и другие ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ДОПУСКАЕТСЯ (выделено нами - авт.) в случаях, предусмотренных законом"(ст.126), а г-н Подмаско продолжает упорно повторять, что "собственником природных ресурсов... и прежде всего недр является государство-суверен", а он в любом случае "не является и не может быть полноценным субъектом гражданских прав". Оставим на совести автора идею о "неполноценности" государства-суверена, отметим другое - похоже, кроме ст.127 (которую он еще и трактует по-своему), оппонент не желает принимать во внимание никакие другие статьи ГК?! 

Занимателен и стиль выступления г-на Подмаско: "следует категорически заявить", "категорически неверно" (дважды), "категорически заблуждаются", "об отклонении, категорическом отклонении". И наконец, следует призыв к практическому саботажу: "будем стараться воспрепятствовать", "призываю отвергнуть этот законопроект", "призываю отклонить законопроект раз и навсегда". Тут уж вмешался Председатель Госдумы И.Рыбкин: "То, что вы предлагаете, это за пределами Регламента. Мы никому не можем ничего запретить." Однако, по-видимому, услышан не был... 

И вот в своем Отзыве накануне вынесения законопроекта о СРП на вторые чтения Председатель Комитета Н.П.Астафьев пишет: "Без принятия концептуальных поправок (напомним, что после принятия законопроекта о СРП, а речь идет о нем, в первом чтении - это абсолютно незаконное требование! - авт.) о первичности закона "О недрах" по отношению к проекту "О соглашениях о разделе продукции", о первичности лицензии на пользование недрами по отношению к соглашению о разделе продукции и о недопустимости уступки прав в существующей редакции Комитет по природным ресурсам вынужден будет поставить перед Государственной Думой вопрос о необходимости повторного рассмотрения законопроекта "О соглашениях о разделе продукции" в первом чтении". (Если к этому добавить, что в Отзыве раздел продукции трактуется "как форма оплаты труда" и говорится о "льготном налоговом режиме", возникает вопрос: насколько прояснен для его авторов предмет разговора?) Тональность же и существо Отзыва, по-видимому, в дополнительных комментариях не нуждаются: оружие проржавело, аргументы все те же, но инициативные борцы с инвестициями сдаваться не собираются...