|
А. Конопляник 28. ЗАКОН “О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ
Президент РФ подписал 30 декабря 1995 г. закон “О соглашениях о разделе продукции”, создание и принятие которого проходило в столь ожесточенных дискуссиях, которых вряд ли удостаивался какой-либо иной закон. В итоге окончательная редакция документа оказалась заметно хуже версии, принятой Госдумой во втором и третьем чтении 14 июня 1995 г. Достаточно сослаться всего на два “новых” положения, появившихся в законе в результате работы согласительной комиссии, созданной после отклонения Советом Федерации версии, принятой Госдумой. Во-первых, стала более “забюрократизированной” правовая конструкция подготовки и заключения конкретных СРП. Тому виной поправки, в соответствии с которыми требуется утверждать федеральными законами как перечни объектов, на которых разрешено применение СРП (ст.2 п.З), так и отдельные соглашения в случае, если они связаны “с использованием участков на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и на участках, отнесенных к особым государственным стратегическим интересам, а равно соглашения, заключенные без проведения конкурса или аукциона” (ст.6 п.1 абз.2). Фактически под это перечисление подпадают все без исключения проекты СРП, имеющиеся и/или намечаемые сегодня в России. Таким образом, создана своеобразная “правовая матрешка”, состоящая из трех федеральных законов, последовательное принятие которых необходимо для того, чтобы инвестор смог начать тратить миллионы и миллиарды долларов из собственных или привлеченных средств. Это сократит, а не расширит потенциальное инвестиционное предложение. Во-вторых, появилась возможность внесения изменений в соглашения “по требованию одной из сторон в случае существенного изменения обстоятельств в соответствии с ГК РФ” (ст. 17 п.1). Эта формула предоставляет возможность произвольного толкования понятия “существенное изменение обстоятельств”. Риск “существенного изменения” ценовой конъюнктуры, на что регулярно ссылаются авторы этой поправки, во всем мире в риск-контрактах такого типа элиминируется введением скользящей шкалы прогрессивного раздела прибыльной продукции, а не сохранением для принимающей стороны возможности одностороннего пересмотра условий соглашения. Поэтому поправка, внесенная в ст. 17 “Стабильность условий соглашения” резко уменьшает эту самую стабильность. Это ведет, во-первых, к сокращению числа инвесторов и, во-вторых, к тому, что для перестраховки повышенных инвестиционных рисков инвестор будет закладывать в расчеты более высокую внутреннюю норму рентабельности. Это приведет к уменьшению доли прибыльной продукции, перераспределяемой в пользу принимающей страны, то есть государство недополучит часть причитающейся ему горной ренты. Разработчики закона и его сторонники делали все возможное для того, чтобы не допустить его ухудшения согласительной комиссией, которая была изначально настроена на уничтожение закона под лозунгами “защиты государственных интересов”. К сожалению, не все атаки удалось отбить. Следует признать, что подписанная Президентом версия закона не только хуже версии от 14 июня 1995 г., но и содержит ряд положений, по сути блокирующих эффективное применение закона на практике. Теперь взглянем на закон “О СРП” с позиции его местоположения в существующем законодательном пространстве, очерченном рядом других законов, также регулирующих или претендовавших на регулирование инвестиционных отношений в недропользовании. В этом ряду закон “О СРП” даже в его нынешней редакции занимает безусловно самое прогрессивное положение, обеспечивая потенциальным инвесторам наибольшую правовую стабильность и налоговую благоприятность. А если еще устранить ряд блокирующих его эффективное применение препятствий...Впервые в России гражданско-правовые отношения распространены на минерально-сырьевую сферу. В этих отраслях введено параллельное существование двух правовых режимов — публично-правового и гражданско-правового. Положен конец монополии существовавшей в стране разрешительной системы недропользования. При этом положение ст. 124 ГК о возможности государства выступать на равных началах с иными участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, переведено законом “О СРП” в плоскость конкретного типа договоров со своим специфическим механизмом.Предусмотрена возможность арбитража, в том числе международного, при договорах государства с негосударственным инвестором. Закреплена правовая стабильность заключаемых договоров, причем не на ограниченный стартовый период контракта (как в случае использования механизма стабилизационных или “дедушкиных” оговорок при публично-правовых сделках), а на весь срок соглашения. С принятием закона “О СРП” появилась альтернативная налоговой система расчетов инвестора с государством, построенная на рентных отношениях и системе рентных платежей и учитывающая индивидуальные особенности отдельных месторождений. При этом речь не идет об индивидуальных льготах или отдельных исключениях из общего правила, когда льготы одних по сути оборачиваются дополнительным налоговым бременем на других. Речь идет об универсальном механизме, дающем возможность учитывать эти индивидуальные особенности отдельных проектов, к тому же механизме предельно “налогопослушном”, то есть обеспечивающем 100%-ную “налоговую собираемость” всех видов платежей инвестора государству. И по правовым, и по экономическим основаниям у потенциального инвестора появился наконец выбор: на базе какой системы отношений недропользования ему строить свою работу в России. Введение конкуренции между двумя различными недропользовательскими системами служит залогом того, что эффективность каждой из них должна будет неуклонно повышаться, и тем самым будет повышаться эффективность использования государственного имущества, одним из важных элементов которого являются недра. С этих позиций, принятие закона “О СРП”, даже в его нынешней версии, является мощным принципиальным прорывом вперед по сравнению с инвестиционными режимами недропользования, устанавливаемыми законами “О недрах”, “О континентальном шельфе”, законопроектом “О нефти и газе” и др. Конечно, вряд ли кто-нибудь из серьезных иностранных инвесторов собирался немедленно начать осуществление проектов СРП. Но все они, безусловно, предпочитали получить закон “О СРП” до президентских выборов: отношение Б.Ельцина к закону известно, а каково будет отношение к нему нового Президента, если им вдруг окажется не сам Б.Ельцин, — еще вопрос... Однако по понятным причинам этот вопрос никто из компаний не выносил на широкое обсуждение. Факторами, препятствующими началу реализации проектов СРП, сначала выдвигался сам факт отсутствия закона “О СРП”, а позже — и пакета нормативных документов к нему. Поэтому ухудшение качества закона “О СРП” в ходе работы согласительной комиссии представляет заинтересованным инвесторам замечательную дополнительную возможность оправдать, если потребуется, свою во многом неизбежную инвестиционную пассивность в первой половине 1996 г. А там (если последствия выборов Президента окажутся не вполне очевидными) можно будет посетовать на то, что очередное “погодное окно” для производства работ на месторождениях упущено... Правда, медаль имеет и оборотную сторону. Чрезмерное затягивание “инвестиционной паузы” соответствующими инофирмами работает на руку тем отечественным компаниям, которые готовы начинать работать и по этому несовершенному пока закону, поскольку привыкли к еще менее комфортным для инвестора условиям. Тем самым может начаться если не вытеснение осторожничающих западных фирм из наиболее перспективных проектов СРП, то по крайней мере постепенное расширение присутствия в этих проектах российских компаний. В любом случае, ждать немедленного открытия инвестиционных шлюзов в ближайшие полгода не приходится. Это означает, что существует объективная временная пауза как для устранения недостатков в самом законе “О СРП”, блокирующих пока его эффективное применение, так и для завершения подготовки сопровождающих этот закон нормативных документов. Эта работа должна быть сконцентрирована на трех направлениях: (а) внесение поправок в сам закон, устраняющих из него позднейшие вставки, (б) внесение необходимых поправок в действующее законодательство, обеспечивающих гармоничное существование в нем закона “О СРП”, (в) завершение подготовки пакета нормативных документов, представленного в Правительство осенью 1994 г. (доработка которых была отложена до момента принятия закона “О СРП”). В соответствии со ст.26 закона “О СРП”, установлен трехмесячный срок на приведение в соответствии с ним иных нормативных правовых актов, равно как и на подготовку предложений о внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих из этого закона, а также на подготовку закона об утверждении перечня месторождений для СРП. В этих условиях необходима тесная координация действий, а лучше — совместные действия Правительства и Парламента по подготовке необходимых правовых документов. 'Все основания для этого имеются. 1 “Финансовые Известия”, 1996, 26 января. 143 |
Далее -> ПОСЛЕСЛОВИЕ