|
Итак, состав организаций разный, но задачи и проблемы во многом общие. Россия представлена во всех четырех проектах. Комплекс энергетических вопросов - один из ключевых, включая вопросы транзита энергоресурсов. Последний может оказаться тем связующим звеном,
которое придаст дополнительные экономические стимулы интеграционным процессам, ибо эффективное регулирование транзита возможно только на многосторонней основе. Здравый смысл подсказывает - во всех четырех "единых пространствах" должны быть не только единые внутри данного сообщества, но и совпадающие между сообществами "правила игры". Иначе возникнут сложности с регулированием, появятся дополнительные риски, возрастут издержки, ухудшится конкурентоспособность.
Поскольку все государства являются членами Договора к Энергетической хартии (ДЭХ), очевидно, что именно хартийные правила должны являться приемлемыми в качестве правовой основы для всех четырех пространств в энергетической сфере. К тому же глубокое законодательное регулирование вопросов транзита энергоресурсов нигде, кроме Энергетической хартии, не представлено.
В декабре 2002 г. многосторонняя фаза переговоров государств Энергетической хартии по специальному документу, посвященному регулированию вопросов транзита энергоресурсов - Транзитному протоколу к ДЭХ, - была завершена. Неурегулированными к тому времени остались только три вопроса, по которым - и только у делегаций России и ЕС - сохранялись расхождения во мнениях. Переговоры были переведены в фазу двусторонних консультаций России и ЕС, и в июне 2003 г. переговорные делегации сторон достигли рабочего компромисса по тексту протокола. Однако, прежде чем Москва и Брюссель смогли утвердить достижения своих переговорщиков, в другом переговорном процессе с участием обеих сторон (по вступлению России в ВТО) возник в октябре 2003 г. состоящий из шести пунктов "пакет Лами", также включающий транзитные, но более жесткие, чем в ДЭХ, требования к России. В ответ российское правительство заявило в декабре 2003 г., что, пока существует пересечение двух переговорных процессов (ДЭХ и ВТО),
о завершении переговоров по Транзитному протоколу к ДЭХ речи быть не может.
15 июня Россия и ЕС проинформировали остальные страны ДЭХ, что двусторонние переговоры между ними в рамках ВТО завершены. Вопрос о пересечении двух переговорных процессов снят с повестки дня. Тем самым завершению переговоров по Транзитному протоколу дан зеленый свет.
Однако остался открытым вопрос: до чего договорились стороны по проблеме транзита 21 мая в Москве?
|
 На переговорах России и ЕС в рамках ВТО вопросы
транзита остались в непроясненной «серой зоне».
|
|
И договорились ли до чего-нибудь вообще? Официальные документы сторон по итогам саммита обходят проблему транзита стороной. Фактически связанные с транзитом вопросы по итогам переговоров между Россией и ЕС в рамках ВТО остались в непроясненной "серой зоне".
Главный непроясненный вопрос: распространяется ли действие статьи V "Свобода транзита" ГАТТ на объекты сетевой инфраструктуры (трубопроводы, линии электропередачи)? В западной прессе приводятся ссылки на неназванных представителей директората по торговле Комиссии ЕС, что в комиссии существует понимание о применимости ст.V ГАТТ в отношении транзита по трубопроводам и что в случае возникновения соответствующих споров (после вступления России в ВТО) совершенно очевидно, в чью пользу будет их исход в рамках процедур разрешения споров этой организации. Насколько мне известно, российская сторона придерживается по этому вопросу абсолютно противоположного мнения.
Практическая значимость ответа на этот вопрос заключается, в частности, в том, как расшифровывать понятие "свобода транзита". На мой взгляд, в рамках ГАТТ/ВТО термин "свобода транзита" применительно к энергетическим системам повисает в воздухе, поскольку не сопровождается детальной расшифровкой взаимоприемлемых ограничений этого ключевого, системообразующего понятия. Так, определение наличных мощностей, доступ к трубопроводной системе и многие другие вопросы, связанные с обеспечением транзита энергоресурсов, в ГАТТ просто не прописаны.
С другой стороны, только ДЭХ и его инструменты (единственные существующие сегодня международно-правовые документы, общепризнанные как странами-членами, так и нечленами ВТО) детально, с учетом реалий существующих сегодня рынков прописывают взаимоприемлемые ограничения транзита, которые только и делают применимым на практике понятие "свобода транзита". Именно ДЭХ и проект его Транзитного протокола вводят понятие "наличные транзитные мощности" (с учетом того, что компания-собственник трубопроводных систем может одновременно участвовать в добыче энергоресурсов и должна тем самым иметь возможность резервировать часть пропускной способности трубы под свою будущую добычу), определяют переговорный или регулируемый порядок доступа к этим мощностям (обязательный доступ третьих сторон не применяется), порядок формирования транзитных тарифов и т.п.
Без такого рода ограничений понятие "свобода транзита" из юридического превращается в пустой звук. И тогда применение его чревато повышенными рисками для инвесторов из-за возможности множественного толкования понятия "свобода транзита" в случае возникновения каких-либо конфликтных ситуаций, связанных с осуществлением транзитных поставок энергоресурсов.
Второй непроясненный вопрос: означает ли одно из содержавшихся в "пакете Лами" требований к России - об установлении равенства транзитных, экспортных, импортных тарифов и тарифов на внутреннюю транспортировку, - что именно так и следует понимать соответствующие положения ГАТТ/ВТО?
Но ГАТТ не устанавливает характер взаимосвязи между транзитными тарифами и тарифами на другие виды транспортировки - ст.V ГАТТ и ст.7 ДЭХ имеют разный предмет регулирования. Поэтому остается открытым вопрос об экономико-правовых основаниях именно такого требования в отношении транзитных тарифов в "пакете Лами". К тому же, если это требование справедливо в отношении ЕС (на единой территории которого отсутствует законодательное регулирование отдельных видов транспортировки, поскольку в соответствии с Римским договором 1958 г. об образовании ЕС внутри сообщества действует понятие "свободное перемещение товаров"), то справедливо ли такое требование к сегодняшней России и/или к другим не входящим в ЕС странам, в которых экспорт, импорт, транзит и внутренняя транспортировка законодательно не консолидированы?
Вопрос о тарифах является одним из ключевых, который ряд представителей Государственной думы и "Газпрома" выдвигают в качестве обоснования, почему Россия не должна
ратифицировать ДЭХ. По мнению компании и ее лоббистов, ДЭХ требует, чтобы все транспортные тарифы были равны (транзитные, экспортные, импортные, на внутреннюю транспортировку). По сути, оппоненты ДЭХ интерпретируют его положения ровно так, как было прописано транзитное требование "пакета Ла-ми". Однако такая трактовка неверна. В соответствии со ст.7.3 ДЭХ транзитные тарифы должны быть не менее благоприятными, чем только экспортные и/или импортные тарифы, и не сравниваются с тарифами на внутреннюю транспортировку. Иначе говоря, в соответствии с ДЭХ транзитные тарифы не должны превышать тарифы на экспорт и/или импорт. Специальное разъяснение на сей счет содержалось в письме генерального секретаря секретариата Энергетической хартии в адрес России еще в феврале 2001 г.
Это означает, что в случае осуществления транзита, например, среднеазиатского газа через территорию России тарифы на его транзит должны быть не менее благоприятны (не выше), чем тарифы на экспорт или импорт газа в/из России. Но не будет являться нарушением положений ДЭХ, если транзитные тарифы будут выше, чем субсидируемые "Газпромом" (в соответствии с законом "О газоснабжении в РФ") тарифы на внутреннюю транспортировку его дочерних предприятий.
Итак, переговоры между Россией и ЕС о вступлении России в ВТО завершены. В рамках этих переговоров стороны, похоже, обошли молчанием вопрос транзита, оставив, по сути, его открытым, неурегулированным.
Однако неурегулированность транзитного вопроса не выгодна ни той, ни другой стороне. Невозможно эффективно применять на практике положения международных договоров, которые допускают неоднозначную трактовку - вместо функций защиты и стимулирования инвестиций это создает дополнительные угрозы и риски инвестиционной деятельности, повышает стоимость привлечения заемных средств, предполагает потенциальные и весьма высокие судебные издержки - в общем, ведет к утрате конкурентоспособности соответствующих проектов с транзитной компонентой или к утрате потенциальных инвесторов таких проектов.
Особенно рискованно (с точки зрения рисков осуществления инвестиционных проектов) применение терминологически единой, но не согласованной, не синхронизированной в содержательном плане единой системы понятий в рамках пересекающихся экономических пространств, когда одно и то же государство может одновременно являться участником некоторых из них. Понятие "свобода транзита" одинаково употребляется в рамках всех вышеупомянутых организаций (ВТО, ДЭХ, ЕврАзЭС, ЕЭП). Однако за пределами ДЭХ отсутствуют четкое и однозначное его понимание и расшифровка. Значит, какие бы иные "общие пространства" ни выстраивались странами ДЭХ, именно правилами этого договора и нужно руководствоваться для регулирования транзита в рамках входящих в него государств.
Поэтому единственный путь движения вперед в создании единых правил и процедур регулирования транзитных потоков, приемлемых для всех общих экономических пространств, - окончательное сближение позиций России и ЕС по транзитной повестке в рамках Энергетической хартии в ходе их двусторонних консультаций (предварительно намеченных на осень) и успешное завершение (на следующей - декабрьской с.г. - конференции по Энергетической хартии) переговоров по Транзитному протоколу.
|
