Парламентские слушания:
«Практика применения и перспективы развития законодательства по СРП»

«Некоторые проблемы подготовки и
заключения СРП по т.н. "мелким" месторождениям
и возможные пути их решения»

ТЕЗИСЫ ДОКЛАДА

В.А.Грушин ("ЭНИПиПФ)
А.А.Конопляник (ЭНИПиПФ)

  Развитие законодательства о СРП предполагает как устранение неопределенностей и противоречий, которые до сих пор остаются в самом Федеральном законе "О соглашениях о разделе продукции" и в других федеральных законах, так и разработку проектов новых законодательных и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию СРП. К таким актам, среди прочих, относятся подзаконные акты, формирующие организационно-правовой механизм подготовки и реализации соглашений.
  В своем сообщении нам бы хотелось остановиться именно на этой проблеме, ограничив ее специфическими вопросами подготовки и заключения соглашений о разделе продукции по так называемым "мелким" месторождениям.
  Как известно, ещё в январе 1999 года в статью 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" было внесено дополнение (пункт 5), которым определено, что в отдельных случаях перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, «устанавливаются на основании решений Правительства Российской Федерации и решения органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации без утверждения федеральными законами, если указанные участки недр включают в себя следующие месторождения полезных ископаемых:
... месторождения нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 миллионов тонн:
... месторождения газа, запасы которых составляют до 250 миллиардов кубических метров:
... месторождения коренного золота, запасы которых составляют до 50 тонн:
... месторождения россыпного золота, запасы которых составляют до 1 тонны:
... месторождения иных полезных ископаемых, не относящихся к стратегическим видам полезных ископаемых и не являющихся валютными ценностями».
  Введение этой нормы: во-первых, подтвердило, что законодательство об СРП охватывает две зоны действия СРП - проекты, связанные с освоением крупных ("мегапроекты") и небольших ("мелкие проекты") по извлекаемым запасам участков недр/месторождений (см. рис. 1) и, во-вторых, предполагало необходимость разработки процедуры, которая определила бы порядок установления и утверждения таких перечней, а также особенности подготовки, заключения, исполнения и контроля за исполнением соглашений, заключенных по таким "мелким" объектам.
  В декабре 1999 г. в Минтопэнерго России, которое в то время было уполномоченным государственным органом по СРП, был разработан проект положения "Об особенностях порядка подготовки условий соглашений, их заключения, исполнения и контроля за исполнением соглашений о разделе продукции по месторождениям, включенным в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции на основании пункта 5 статьи 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" , которым была предложена процедура заключения таких соглашений. Этот проект не был лишён рациональности, особенно в отношении формирования Единой Комиссии, но предлагал достаточно сложный и забюрократизированный порядок заключения соглашений. Затем проект положения был переработан, и примерно год назад на свет появился новый "Порядок подготовки и согласования соглашений о разделе продукции по мелким и средним месторождениям углеводородов", который определял формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Этот порядок существенно упрощал процедуру заключения СРП по "мелким" месторождениям, хотя и не был лишен определенных недостатков, связанных с тем, что он был в первую очередь направлен не на заключение и исполнение соглашений о разделе продукции, а на включение участков недр, содержащих "мелкие" месторождения в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП.
  С выходом постановления Правительства № 86 от 2 февраля 2001 г. функции уполномоченного государственного органа по СРП были возложены на Минэкономразвития, после чего деятельность по разработке Порядка практически прекратилась. Это мотивируется отсутствием необходимости формирования единого порядка: по каждому месторождению будет вырабатываться своя процедура, так как массовый перевод мелких месторождений на режим СРП нецелесообразен. Но когда нет чёткого порядка, процедура затягивается, появляются излишние звенья, инвестор лишён права требовать исполнения сроков, ведь определённых сроков просто не существует.
  К сожалению, указанный нормативный акт до настоящего времени так и не доработан и не утвержден Государственной комиссией по СРП (именуемой в обиходе "комиссией Христенко"). При этом расходятся позиции отдельных министерств, которые отвечали и отвечают сегодня за СРП. Позиция Минэнергетики и действующего законодательства поддерживает две зоны применения, а позиция Министерства экономики фактически препятствует применению СРП для мелких месторождений и сжимает зону применения СРП для крупных месторождений, трансформируя тем самым саму базовую концепцию двух зон применения СРП, заложенную в законе "О СРП" и подтвержденную принятием дополнений к этому закону, о которых сказано выше.
  Тем временем, субъектами Российской Федерации внесены предложения о разработке на условиях раздела продукции более ста мелких и средних месторождений углеводородов, которые могли бы помочь регионам в решении острых социально-экономических проблем.
  Государство также должно быть заинтересовано в разработке именно мелких месторождений углеводородов, так как
  1) такие месторождения расположены в основном в т.н. дотационных регионах, а реализация проектов СРП позволит уменьшить дефицит регионального бюджета, вследствие чего станет возможным сокращение трансфертов из федерального бюджета;
  2) разработка месторождений непременно ведёт к развитию инфраструктуры в местах их расположения и тем самым - к созданию новых рабочих мест, развитию отечественных высокотехнологичных производств и т.д.;
  3) инвесторами проектов СРП по мелким месторождениям в основном являются российские инвесторы, причем зачастую их компании представляют собой малые и средние неинтегрированные организации. Таким образом, заключая соглашения о разделе продукции по мелким и средним месторождениям углеводородов, государство поддерживает малый бизнес, что немаловажно.
  Все это убеждает, что настоящее положение вещей необходимо менять. При этом могут быть рассмотрены различные варианты решения.
  Одним из них является возможный возврат ответственности за СРП по "мелким" месторождениям углеводородного сырья (функции по подготовке, заключению и контролю за реализацией СРП в части соблюдения сторонами условий соглашений на стадиях геологического изучения и промышленного освоения месторождений) в зону деятельности Минэнергетики России (рис. 2). При этом, на Минэкономразвития можно было бы возложить функции по контролю за подрядными работами при выполнении соглашений о разделе продукции, имея в виду, что основные денежные потоки в сфере СРП формируются именно благодаря подрядам (как это было основано нами ранее, например, на конференции "СРП-2000"), и Минэкономразвития могло бы заняться максимизацией этих потоков, разработкой мероприятий по повышению конкурентоспособности отечественных производителей услуг и оборудования путём оптимизации (совместно с Минфином) системы налогообложения, формированием рыночных, не противоречащих правилам Всемирной торговой организации (ВТО) и Договора к Энергетической Хартии (ДЭХ), инструментов поддержки сильных отечественных производителей.
  Есть и другой путь решения проблемы. Принимая во внимание, что для мелких и средних месторождений основным элементом максимизации выручки и дисконтированных потоков денежных средств является сокращение времени, связанного с подготовкой и заключением СРП, необходима разумная либерализация и упрощение этой процедуры по "мелким" месторождениям (рис. 3). Это можно сделать путем передачи "двух ключей" в руки регионов, естественно при разумном контроле со стороны "центра" за разработкой условий таких соглашений. Такую процедуру можно, а по нашему мнению и должно, предусмотреть в упоминавшемся Положении о порядке подготовки, заключения, исполнения и контролем за исполнением СРП по "мелким" месторождениям. Какое может быть для этого основание?
  Законом РФ "О недрах" (Статья 3 пункт 6) установлено, что к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования относится «выделение (совместно с органами власти Российской Федерации) участков недр федерального значения, регионального значения и местного значения», при этом за органами власти субъектов закреплено право установления порядка пользования участками недр местного значения (статья 4, пункт 9).
  Что из этого следует?
  Во-первых, необходимо выполнить положения закона "О недрах" и разделить все участки недр и месторождения по указанному признаку, таким образом, создав "кадастр месторождений". Во-вторых, передать полномочия - второй ключ - на заключение СРП по "мелким" месторождениям, которые при этом войдут, несомненно, в объекты регионального значения, в ведение органов власти субъектов Российской Федерации. При этом в качестве механизма передачи полномочий могут быть использованы договоры о разграничении полномочий между регионами и федеральным центром. Такая возможность предусмотрена ФЗ "О недрах", Статьей 1-1 которого определено, что "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Практика подтвердила действенность этой нормы. Заключение, например, договора Татарстана с Россией о разграничении полномочий, привел к увеличению добычи нефти в Республике. Действующая сегодня комиссия по этим вопросам при Президенте Российской Федерации во главе с зам.главы Администрации Президента РФ г-ном Козаком, также подтвердила, что такие договоры имеют право на существование.
  Наконец, хотелось бы обратить внимание уважаемого собрания еще на один момент, связанный с разработкой "мелких" месторождений на условиях СРП. Мелкие и средние месторождения разрабатываются в основном региональными компаниями, при этом такие проекты СРП приносят основной косвенный эффект в добывающие регионы (рис. 4). Они могут быть нацелены в основном на внутренний рынок регионов, то есть могут разгружать баланс энергоснабжения регионов. И решающим фактором в данной ситуации будет конкурентоспособность освоения мелких и средних месторождений. Для этого, представляется необходимым предусмотреть в упомянутом Порядке процедуру, в соответствии с которой в случае, если достижение экономической рентабельности возможно только при совместной разработке группы близ расположенных участков недр и месторождений, такие участки недр и месторождения при их предоставлении в пользование на условиях СРП должны объединяться в единый проект.

Рисунок 2

Рисунок 3

Рисунок 4