Конопляник А.А., д.э.н., Президент, Фонд развития энергетической и инвестиционной политики и проектного финансирования (ЭНИПиПФ)

    1. В последние годы существования СССР и в пост-советской России предпринималось несколько попыток подготовить "Закон о концессиях". Все они потерпели неудачу. Одно из возможных объяснений: авторы законопроектов под концессией, как правило, понимали различные модификации схемы "налог плюс роялти", которая фактически повторяла (подменяла?) налоговую схему действующего лицензионного режима недропользования в инвестиционное законодательство. При этом концессионный механизм либо не привносил с собой ничего "особенного", либо это "особенное" (например, распространение "стабилизационной оговорки" на весь срок реализации инвестиционного проекта) оказывалось неприемлемым в данных конкретных исторических условиях по тем или иным причинам. С другой стороны, в обществе существует стойкое предубеждение против существования в стране нескольких равноправных инвестиционных режимов - до сих пор значительная часть думских, правительственных и деловых кругов считает, например, СРП изъятием из действующего инвестиционного (налогового) режима в недропользовании, а не самостоятельным инвестиционным механизмом. В этом смысле концессии рассматриваются обычно либо как замена действующей налоговой системы на сходную в рамках лицензионной системы недропользования, либо как еще одно изъятие из действующей единой системы. И то, и другое плохо.
    На мой взгляд, до тех пор пока специфическому концессионному механизму (если таковой существует) не будет найдена своя экономическая ниша в рамках инвестиционного законодательства, подготовка концессионного закона будет подстегиваться только фактом его наличия в плане законотворческих работ Государственной Думы, а рожденный таким образом закон вряд ли будет эффективно работающим. Цель настоящего доклада - обосновать возможный вариант такого рода "экономической ниши" для концессионного закона, исходя из эволюции исторического содержания (в понимании автора) "договора концессии".

    2. Цель инвестиционного законодательства в любом государстве - обеспечить минимизацию некоммерческих рисков для любого инвестора (как отечественного, так и иностранного), связанных с деятельностью принимающего государства. При формировании инвестиционного и налогового законодательства возможен объективно обусловленный конфликт интересов между ведомствами, ответственными за формирование каждого из указанных разделов в законодательстве (инвестиционного - обеспечивающего правила "притока" инвестиций в различные сферы экономической деятельности, налогового - обеспечивающего правила изъятия причитающейся государству доли продукта, произведенного за счет этих инвестиций в различных сферах экономической деятельности), особенно острый в рамках переходных экономик - при переходе от авторитарных к демократическим режимам, процессы системных трансформаций в которых обычно сопровождаются бюджетными и инвестиционными кризисами. Фискальные органы, отвечающие обычно за формирование налогового законодательства, являющегося важнейшей составной частью (характеристикой) инвестиционного климата страны, стремятся максимизировать налоговые поступления за счет: (а) повышения совокупной эффективной налоговой нагрузки на инвестора, (б) регулярного пересмотра внутреннего устройства налоговой системы и налогового администрирования, направленного на совершенствование этой системы, то есть (вольно или невольно) поддерживают высокий уровень ее нестабильности.
    При этом в богатых ресурсами странах (Россия) именно нефтегазовая отрасль естественно рассматривается в качестве донора, должного обеспечить решение всех воспроизводственных проблем страны, связанных как с возмещением выбытия старого, так и с наращиванием нового основного капитала, и т.п.

    3. Основные направления группировки инвестиционных рисков и деятельности по их минимизации могут быть сведены к движению в рамках координат "правовая стабильность" и "налоговая благоприятность". В зависимости от попарной комбинации этих основополагающих признаков (характеристик) могут быть получены те или иные возможности для формирования максимально эффективного (как для государства - собственника недр, так и для инвестора, то есть с позиции "баланса интересов" обеих сторон инвестиционного проекта в недропользовании) инвестиционного законодательства.
    Очевидно, что наименее гибкой в рассматриваемом контексте является лицензионная система недропользования, задающая унифицированный (единый) налоговый режим для всех объектов недропользования, характеризующихся широким разнообразием природных характеристик, влияющих на издержки производства и доставки нефти на рынок, с одной стороны, и ее цену, с другой (глубина залегания, дебиты, удаленность от потребителей, качество нефти и т.п.). При этом система отношений инвестора и Государства (в первую очередь - в отношении разрешения споров) регулируется нормами административного права, что на сегодняшнем этапе развития российского законодательства является менее гибким инструментом (в рамках правового поля) для нахождения баланса интересов между инвестором и Государством как сторонами инвестиционного проекта.
    Реформа налогообложения нефтяной отрасли не устраняет этот недостаток. В рамках построения трехуровневой системы налогообложения нефтяной отрасли введены в действие два из трех ее элементов (введен налог на добычу полезных ископаемых, реформирован налог на прибыль). Совершенствование лицензионной системы недропользования в налоговой ее части идет пока по пути ее упрощения, а не по пути повышения ее эффективности. За счет отказа от дифференциации налоговой нагрузки на инвестора еще более утрачивается гибкость налоговой системы в рамках лицензионной системы недропользования. По нашим расчетам, в итоге налоговая нагрузка возрастает практически для всех категорий инвесторов в зоне ожидаемых ценовых сценариев.
    Наиболее гибкой в рассматриваемом контексте является система СРП, которая обеспечивает возможность применения индивидуализированной системы налогообложения, учитывающей специфику каждого конкретного инвестиционного проекта. При этом система отношений инвестора и Государства регулируется (если не полностью, то в значительной степени) нормами гражданского права, которые обеспечивают инвестору большую защиту своих обоснованных интересов и являют собой (по крайней мере сегодня) более эффективный механизм нахождения долгосрочного баланса интересов между Государством и инвестором. При этом под интересами государства я понимаю отнюдь не максимальную величину сбора налогов с проекта (принимая во внимание эффект "кривой Лэффера").
    Промежуточным на сегодня вариантом является лицензионный режим с изъятиями (т.н. специальные налоговые режимы, под марку которых пытаются зачастую подвести и СРП).
    Где здесь место (и существует ли оно вообще) для концессии?

    4. На мой взгляд, концессия в ее современном понимании есть инструмент уменьшения инвестиционных рисков при сохранении действующей налоговой нагрузки на проекты/компании за счет повышения стабильности экономико-правовой среды, в которой действуют данные компании и реализуются данные проекты. Альтернативным вариантом снижения инвестиционных рисков - в условиях сохранения нестабильности экономико-правовой среды, является снижение государством налоговой нагрузки на инвестора. При таком альтернативном варианте образуются "выпадающие доходы" государства, которые не смогут принести ни косвенных, ни мультипликативных эффектов в принимающей стране, что произошло бы, если бы эти "выпадающие доходы" были перераспределены в пользу инвестору. Однако при отказе от концессии и при сохранении инвестора "выпадающие доходы" будут перераспределены в пользу третьей стороны - банка, который обоснованно потребует с инвестора повышенных процент за предоставление финансирования для проекта, которому предстоит работать в условиях нестабильной среды, что повышает риск невозврата в расчетные сроки предоставленных инвестору банком заемных средств. Таким образом, договор концессии в предложенном варианте обеспечивает государству дополнительные налоговые поступления за счет только лишь обеспечения стабильности "правил игры" на весь срок концессионного договора (жизни проекта).
    Экономическим содержанием договора концессии в этом случае явилось бы закрепление характеристик налоговой системы (номенклатура и ставки налогов, механизмы налогового администрирования), существующих на дату заключения концессионного договора, на весь период концессии. Основная цель такого содержания договора - предсказуемость действий его сторон за счет детальной прописанности их действий ( в первую очередь - Государства) и механизма разрешения споров между сторонами. Видимо, необходимо включение в договор концессии условий (граничных параметров), при достижении которых начало переговоров о возможном пересмотре условий концессионного договора является обязательным для обеих сторон.

    5. Концессия есть альтернатива приватизации. Необходимо учитывать специфику передаваемых в концессию объектов и видов деятельности. Видимо, Государству необходимо подготовить набор проектов модельных договоров концессии для различных видов экономической деятельности в различных сферах:
    - управления (пользования) государственным имуществом, связанным с извлечением природной ренты (недропользование, лесная промышленность, сельское хозяйство и т.п.),
    - управления (пользования) государственным и\или муниципальным имуществом, не связанным с извлечением природной ренты,
    - виды деятельности, представляющих собой предмет государственной монополии.