С момента принятия Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" (далее - Закон "О СРП") прошло уже без малого шесть лет, но, к сожалению, этот закон до сих пор так и не заработал в полную силу и пока не оправдал возлагавшихся на него ожиданий в отношении притока инвестиций в добывающие отрасли минерально-сырьевого комплекса России, а через них - и в смежные производства. Причин тому много, и в основном они определены позицией государства. Прежде всего, отметим недостаточно благоприятный инвестиционный климат в стране в целом, а также несовершенство самого законодательства о СРП. Процедура заключения СРП слишком усложнена, нормативная база полностью не доработана, инвестор сталкивается с множеством препятствий различного характера при подготовке и заключении СРП, что увеличивает его проектные риски, стоимость привлечения заемных средств, финансовые издержки реализации проекта вплоть до запретительных. Как избежать всех этих проблем?
К тому же в раде случаев оказывается, что, вследствие непредсказуемого поведения органов государственной власти, инвестор не может быть уверен не только в будущем, но и в прошлом, что тем более лишает его возможности адекватно оценивать и минимизировать инвестиционные риски. Анализ одной из таких коллизий, возникшей в связи с подготовкой проекта СРП по Севере-Астраханскому перспективному участку и связанной с различной
трактовкой правительственными ведомствами некоторых положений законодательства о СРП, следствием чего явилась попытка переоценки сегодняшними органами государственной власти действий своих предшественников, приводится ниже.
Перечни участков недр, переданных в пользование в режиме СРП
Закон "О СРП" предусматривает в качестве общего правила, что разведка и разработка участков недр может производиться в режиме СРП, если такие участки внесены в соответствующий Перечень участков недр, право пользования которыми разрешается на условиях СРП (далее - Перечень СРП). Перечни СРП устанавливаются и изменяются федеральными законами (п. 3 ст. 2 Закона "О СРП").
В отдельных случаях перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, устанавливаются на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации без утверждения федеральными законами. Это относится к участкам недр, которые включают в себя (п. 5 ст. 2 Закона "О СРП"):
а) нефтяные месторождения с извлекаемыми запасами не более 25 млн т;
б) месторождения природного газа с запасами не более 250 млрд. куб. м газа;
в) месторождения коренного золота, запасы которых составляют до 50 т;
г) месторождения россыпного золота, запасы которых составляют до 1 т;
д) месторождения иных полезных ископаемых, не относящихся к стратегическим видам полезных ископаемых и не являющихся валютными ценностями.
В соответствии с Законом "О СРП", разрешается предоставление на условиях раздела продукции не более 30% разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых (п. 3 ст. 2 Закона "О СРП"). При этом в Перечни могут включаться и перспективные участки, не содержащие разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. Именно к этой категории относится расположенный в Астраханской области Северо-Астраханский перспективный участок.
Первые законы о Перечнях СРП так и назывались: "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции", поскольку имели действительно "коллективный характер" - одним законом утверждался перечень нескольких участков. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 112 в отношении следующих месторождений: Самотлорское нефтегазоконденсатное, Красноленинское нефтяное, Куранахская группа месторождений золота, Яковлевское месторождение железных руд, Ромашкинское нефтяное, Приразломное нефтяное, ряд месторождений на суше острова Сахалин.
В дальнейшем, принимая во внимание многочисленные поступающие предложения из субъектов Федерации и от пользователей недр, законодатель, совершенствуя и развивая законодательство о СРП, перешел к практике принятия индивидуальных законов по одному участку недр, который может включать месторождение или группу месторождений, составляющих обычно единый проект.
Всего к 1 сентября 2001 г. приняты соответствующие законы в отношении 28 участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, в том числе по 14 - соответствующими индивидуальными законами. Одним из таких участков недр, в отношении которых принят индивидуальный закон о включении в Перечень СРП, является Северо-Астраханский перспективный участок. Основание - Федеральный закон "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Северо-Астраханском перспективном участке)" от 4 мая 2000 г. № 60-ФЗ (далее - Индивидуальный Закон).
Индивидуальные законы об участках недр, право пользования которыми разрешено на условиях СРП
Переход от групповых перечней объектов СРП к индивидуальным законам по конкретным участкам недр был осуществлен законодателями специально, чтобы была возможность учесть специфику того или иного участка недр и отразить ее в Индивидуальном Законе. Например, чтобы разрешить ситуации в отношении участков недр, право пользования которыми предоставлено субъекту предпринимательской деятельности на отличных от СРП условиях, но в силу различных обстоятельств целесообразно перейти на правила пользования недрами на условиях СРП.
Индивидуальные законы содержат уточняющие условия, на которых может быть заключено СРП. К уточняющим (конкретизирующим) условиям индивидуальных законов могут быть отнесены:
- при наличии действующего недропользователя - его право на заключение СРП без повторного конкурса, поскольку один конкурс на получение права пользования недрами уже имел место и недропользователь получил такое право на отличных от СРП условиях;
- право заключения СРП с юридическими лицами, являющимися пользователями указанного участка недр, или с созданными с участием пользователей указанного участка недр юридическими лицами или объединениями юридических лиц;
- другие условия.
Без уточняющих условий индивидуальных законов заключение СРП по некоторым участкам было бы в принципе невозможно, например в силу того, что в ряде случаев нельзя провести повторный конкурс по участку недр, на котором имеется недропользователь, в связи с отсутствием для этого правовых оснований (как для проведения повторного конкурса при наличии действующего недропользователя, так и для изъятия у него или для досрочного прекращения срока действия лицензии с целью организации и проведения нового конкурса/аукциона).
Конкурсный и бесконкурсный порядок заключения СРП
Законом "О СРП" установлено, что СРП в отношении участков, включенных в Перечни СРП, как правило, заключаются только в случае, если инвестор выиграл конкурс на право разведки и разработки конкретного участка в режиме СРП. СРП должно быть заключено с победителем конкурса в течение одного года с даты объявления результатов конкурса (п. 1 ст. 6 Закона "О СРП").
В свете общего правила о проведении конкурсов Законом "О СРП" установлен исчерпывающий перечь исключений из этого правила. Закон прямо предусматривает, что СРП могут заключаться без проведения конкурса (п. 2 ст. 6 Закона "О СРП"), если:
а) интересы обороны и безопасности государства требуют заключения СРП с конкретным инвестором и это прямо предусмотрено Индивидуальным Законом, включившим данный участок недр в Перечень СРП;
б) объявленный конкурс признан несостоявшимся в связи с участием в нем только одного инвестора. В этом случае СРП может быть заключено с единственным инвестором, принявшим участие в этом конкурсе;
в) инвестор является пользователем недр для разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных законодательством Российской Федерации условиях, отличных от условий соглашения. В этом случае соглашение может быть заключено с указанным пользователем недр либо с другим юридическим лицом или объединением юридических лиц, созданным с участием этого пользователя. Указанные юридическое лицо или объединение юридических лиц, с которыми могут проводиться переговоры о подготовке проекта соглашения и может быть заключено соглашение, определяются в решении Правительства Российской Федерации о создании комиссии, предусмотренной пунктом 3 ст. 6 настоящего Федерального закона;
г) переговоры с инвестором по подготовке проекта СРП были начаты до вступления в силу Закона "О СРП" (т.е. до 11 января 1996 г.).
Согласно этим четырем исключениям, СРП могут заключаться без проведения конкурса на основании совместного решения Правительства РФ и администрации соответствующего регионав течение одного года с даты принятия совместного решения.
Подпункт "в" п. 2 ст. 6 Закона "О СРП" в приведенной редакции действует с июня 2001 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции"". Нынешняя редакция этого подпункта устраняет дискриминационную ситуацию в отношении инвесторов проектов на участках недр, по которым проводился конкурс и имелся недропользователь на отличных от СРП условиях уже после вступления Закона "О СРП" в силу, т.е. после 11 января 1996 г. Одним из таких участков является Северо-Астраханский перспективный участок.
Бесконкурсный порядок заключения СРП: существует ли коллизия?
Предыдущая (базовая) версия Закона "О СРП" излагала подпункт "в" п. 2 ст. 6 в редакции, предусматривавшей возможность бесконкурсного заключения СРП только в том случае, если инвестор являлся пользователем недр для разведки и добычи полезных ископаемых на месторождении на дату вступления в силу Закона "О СРП". Таким образом, на первый взгляд создавалась определенная правовая коллизия, требующая осмысления и комментариев, в случаях если инвестор, претендующий на заключение СРП по конкретному участку недр, получал право пользования недрами на этом участке на отличных от СРП условиях в период между январем 1996 г. и июнем 2001 г.
Так, например, лицензия на геологическое изучение недр, добычу нефти и газа в пределах Северо-Астраханского участка была выдана ЗАО "Астраханьнефтепром" в мае 1999 г., а Индивидуальный Закон по этому участку недр был принят в мае 2000 г. На этом основании ряд специалистов делают вывод, что по таким участкам необходимо было проведение повторного конкурса на право пользования участками недр в режиме СРП.
В частности, такая позиция содержится в отношении Северо-Астраханского лицензионного участка в датированном 13 июня 2001 г. письме в Правительство РФ министра экономического развития и торговли Г. Грефа, в котором, на основании анализа соответствия этого участка недр нормам п. 2 ст. 6 базисного Закона "О СРП" утверждается, что "для принятия решения Правительством РФ о бесконкурсном заключении СРП по Северо-Астраханскому перспективному участку, а также для создания комиссии по разработке условий пользования недрами и подготовки проекта СРП юридические основания отсутствуют". Несмотря на то что на дату отправки письма министра в Правительство еще не вступил в действие закон, который трансформировал положения п. 2 ст. 6 Закона "О СРП", на наш взгляд, даже без этой новой редакции, которая полностью закрывает вопрос, затронутый в письме Г. Грефа, имелись все основания для заключения СРП с пользователем недр, который получил это право по результатам конкурса,
проведенного до принятия Индивидуального Закона и поправок в п. 2 ст. 6 Закона "О СРП".
Ранее (весной 2001 г.) абсолютно такую же позицию и с теми же, что и в письме Минэкономразвития (даже более широкими), аргументами (ссылка на исчерпывающий, по мнению министерства, перечень исключений п. 2 ст. 6 Закона "О СРП", допускающих заключение соглашения о разделе продукции с недропользователем без проведения конкурса или аукциона) нам уже излагали специалисты одной уважаемой юридической фирмы. Не разделяем точку зрения всех этих специалистов. И тот факт, что то или иное прочтение указанной проблемы перешло из разряда "академической" дискуссии в обоснование для принятия соответствующих решений государственными органами с существенными экономическими (на наш взгляд, очевидно негативными) последствиями не только для инвестора (держателя лицензии на право пользования недрами), но и для страны в целом, вынуждает нас вернуться к обсуждению проблемы, полемику по которой нам пришлось вести с нашими коллегами-юристами некоторое время назад.
Итак, поговорим об "отсутствующих юридических основаниях" бесконкурсного заключения СРП в этой и сходной с ней ситуациях.
На наш взгляд, требование о повторном проведении конкурса в рассматриваемой ситуации совершенно неправомерно. Конкурсы или аукционы в соответствии с Законом "О недрах" (а именно этот и только этот закон регламентирует с 1992 г. порядок проведения конкурса и аукциона) могут проводиться только по тем участкам, где отсутствует пользователь недр. Следовательно, для того чтобы провести повторный конкурс на право заключения СРП по участку, где имеется недропользователь, получивший лицензию по результатам конкурса, необходимо было бы изъять у него эту лицензию. Однако правовые основания для этого отсутствуют.
Таким образом, в соответствии с российским законодательством повторный конкурс по таким участкам недр в принципе не может быть проведен до истечения или досрочного прекращения срока действия лицензии.
Следует отметить, что в соответствии с законодательством могут иметь место ситуации, при которых будет существовать разрыв во времени между проведением конкурса и процедурой заключением СРП (см. рис. 1).
На рисунке показаны два варианта заключения СРП:
а) при отсутствии недропользователя и
б) при наличии недропользователя.
В случае когда недропользователь по участку недр отсутствует (сценарий "а" на рис. 1), то отсутствует и разрыв во времени между моментом проведения конкурса (аукциона) на получение права пользования недрами и началом процедуры заключения СРП, поскольку в этом случае сам конкурс и является стартовой точкой процедуры заключения СРП.
Если недропользователь по участку недр имеется (сценарий "б" на рис. 1), то может иметь место разрыв во времени между моментом проведения конкурса на право пользования недрами и заключением СРП, поскольку в этом случае конкурс является не стартовой (начальной) точкой самой процедуры заключения СРП, а лишь стартовым условием, необходимым для начала процедуры заключения СРП.
В ряде индивидуальных законов законодатель совершенно обоснованно исключил из процедуры заключения СРП конкурс (аукцион)- сценарий "б" на рис. 1, поскольку это был бы уже второй, дополнительный конкурс на право пользования недрами. Именно к этой категории индивидуальных законов относится Индивидуальный Закон по Северо-Астраханскому участку. Однако возможность существования такого - второго - сценария развития конкурсной процедуры, видимо, исключает Министерство природных ресурсов, которое в своем письме от 21 августа 2001 г. за подписью замминистра К. Янкова "считает преждевременным принятие решения о проведении переговоров и заключения СРП в отношении Северо-Астраханского участка" на том основании, что "условиями конкурса не предусматривалось предоставление [данного] участка недр на условиях СРП".
Законодатель в базисном Законе "О СРП" предусмотрел такую ситуацию (наличие права пользования недрами у "соискателя" режима СРП), введя право бесконкурсного заключения СРП для недро пользователей, получивших право пользования недрами до момента вступления в силу базисного закона, т.е. до января 1996 г.
Для того чтобы исключить возможность рассуждений, подобных тем, что указаны в письме Г. Грефа и высказывались специалистами юридической фирмы (о правомерности положений индивидуальных законов и об их соответствии или несоответствии базовому закону), в июне 2001 г. в Закон "О СРП" была внесена поправка, которая разрешила заключение СРП без конкурса и аукциона всем инвесторам, являющимся пользователями недр, на иных предусмотренных законодательством условиях, отличных от условий соглашения безотносительно к тому, являлись ли они такими недропользователями на дату вступления базового Закона "О СРП" в силу или на любую иную дату, предшествующую принятию закона или решения Правительства о включении данного объекта в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Именно на это основание - новую редакцию подпункта "в" п. 2 ст. 6 Закона "О СРП" - ссылается Министерство энергетики РФ в своем ответе на письмо Г. Грефа в отношении
Северо-Астраханского перспективного участка. Однако, на наш взгляд, даже в случае старой (базисной, существовавшей до июня 2001 г.) редакции Закона "О СРП", говорить о необоснованном получении инвестором режима СРП (позиция, которой придерживаются Минэкономразвития России и упомянутая выше юридическая фирма на базе единой по сути аргументации) в данном случае неправомерно.
Поскольку наиболее полной и развернутой в отношении необходимости повторного конкурса по Северо-Астраханскому перспективному участку является аргументация юридической фирмы, представленная (как и письмо Минэкономразвития) до вступления в силу июньских 2001 г. изменений в Закон "О СРП", будем далее полемизировать именно с ней, опираясь на базисную (существовавшую до июня 2001 г.) версию Закона "О СРП" (далее - Базисный Закон "О СРП").
Логика юридической фирмы такова: на основе сопоставления положений Базисного Закона "О СРП" с положениями Индивидуального Закона, со ссылкой на п. 2 ст. 6 Базисного Закона "О СРП", делается вывод о том, что поскольку перечень исключений для бесконкурсного заключения СРП является исчерпывающим, а Северо-Астраханский лицензионный участок не подпадает ни под одно их этих исключений, то имеется противоречие между Базисным Законом "О СРП" и Индивидуальным Законом. В этом случае, ссылаясь на п. 4 ст. 1 Закона "О СРП" (так называемый ограничительный пункт), юридическая фирма считает, что нормы Закона "О СРП" "имеют преимущественную силу по отношению к нормам других законов, связанных с СРП, включая Индивидуальный Закон". На этом основании делается вывод, что бесконкурсный порядок заключения соглашения о разделе продукции (СРП) по Северо-Астраханскому перспективному участку невозможен или что Базисный Закон "О СРП" "...технически не допускает предоставления режима СРП без проведения
конкурса лицам, получившим право пользования недрами после 1996 г.".
Соотношение базисного Закона "О СРП" и индивидуальных законов по отдельным участкам недр
Вывод о том, что заключение СРП по Северо-Астраханскому перспективному участку без проведения конкурса или аукциона невозможно вследствие того, что Индивидуальный Закон противоречит базисному Закону "О СРП", делается без сравнительного анализа положений о порядке заключения соглашения о разделе продукции, содержащихся в базисном Законе "О СРП" и Индивидуальном Законе. На самом деле противоречия между двумя указанными законами отсутствуют, поэтому неправомочен базирующийся на якобы имеющемся противоречии между законами вывод.
Все индивццульные законы по участкам недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП, приняты после базисного Закона "О СРП" и направлены на его совершенствование. Индивидуальный Закон (по Северо-Астраханскому участку) не является исключением в этом ряду.
Оба закона - базисный Закон "О СРП" и Индивидульный Закон - имеют одинаковую юридическую силу и находятся в единой иерархии законодательных актов, а именно: они оба являются федеральными законами. В этом свете нормы базисного Закона "О СРП" и Индивидуального Закона следует рассматривать как нормы общие и специальные.
В юридической доктрине применяется следующее правило: при конкуренции общей и специальной норм применению подлежит специальная норма (например, в гражданском праве существуют нормы, регулирующие общие правила договоров купли-продажи, а также специальные нормы, регулирующие правила продажи отдельных видов имущества; в этом случае для регулирования правил купли-продажи применяются специальные нормы). При отсутствии специальных норм, регулирующих те или иные правоотношения, применяются общие нормы права. Таким образом, положения Индивидуального Закона имеют право на существование и должны применяться в силу наличия в нем специальной нормы.
Второе правило, существующее в юридической доктрине, - это правило об историческом толковании, в силу которого при наличии противоречий между двумя одинаковыми по силе законодательными актами применению подлежит более поздний нормативный акт. В связи с этим Индивидуальный Закон, как более поздний нормативный акт, подлежит применению даже в том случае, если в нем содержится противоречие с более ранним законом.
Но в более позднем Индивидуальном Законе нет противоречия с более ранним базисным Законом "О СРП". Более поздний по времени принятия Индивидуальный Закон осуществляет дальнейшее развитие положений базисного Закона "О СРП" в части предоставления участков недр в пользование на условиях СРП, исходя из тех специфических обстоятельств, которые сложились после вступления базисного Закона "О СРП" в силу и которые не были в нем предусмотрены.
Индивидуальный Закон был принят в мае 2000 г. в отношении перспективного Северо-Астраханского участка недр. Этот участок является своего рода уникальным объектом среди всех остальных объектов общего перечня участков недр, по которым уже предоставлено право заключения СРП: это перспективный участок, на нем нет открытых месторождений углеводородов и он не попадает под 30%-ную квоту разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых (п. 3 ст. 2 Закона "О СРП").
В полном соответствии с процедурой, предусмотренной статьей 2 Закона "О СРП", этот перспективный участок был включен в Перечень СРП. Это означает, что имеется заключение Правительства РФ и местных органов власти, на основании которого Государственной Думой Федерального Собрания РФ рассматривалось предложение о включении Северо-Астраханского участка в указанный перечень.
Лицензия по Севере-Астраханскому участку была предоставлена ЗАО "Астраханьнефтепром" - победителю проведенного в соответствии с Законом "О недрах" конкурса - в 1999 г., т.е. позднее, чем был принят базисный Закон "О СРП". Однако в силу положений п. 4 ст. 2 Закона "О СРП" этот участок имеет основания для включения в Перечни СРП.
В соответствии со ст. 6 Закона "О СРП" соглашение заключается с победителем конкурса или аукциона (на право пользования недрами). Конкурс на право пользования недрами в соответствии с Законом "О недрах" (на условиях лицензии) был проведен, победитель был определен. В базисном Законе "О СРП" (п. 2 ст. 6) разработана процедура перевода участков недр с лицензионного режима на СРП для случаев, когда лицензия на право пользования недрами выдана до 11 января 1996 г. Процедура перевода участков недр, по которым лицензия выдана после 11 января 1996 г., с лицензионной системы на СРП в базисном Законе "О СРП" не была разработана, и в силу этого потребовалось принятие специального закона, конкретизирующего условия, на которых может заключаться СРП по данному участку.
Законодатель счел возможным решить этот вопрос в соответствующем специальном законе, поскольку, как отмечалось ранее, Северо-Астраханский участок является уникальным, в частности и в том смысле, что на момент принятия Индивидуального Закона это участок был единственным, в отношении которого справедливо утверждение (содержащееся в п. 2 ст. 6 базисного Закона "О СРП"), что "инвестор на день вступления настоящего Федерального закона в силу является пользователем недр для разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных законодательством Российской Федерации условиях, отличных от условий соглашения [о разделе продукции]", имея в виду, что он получил право пользования недрами после 11 января 1996 г.
К уточняющим (конкретизирующим) условиям Индивидуального Закона относятся (ст. 2):
- право действующего недропользователя (ЗАО "Астраханьнефтепром") на заключение СРП без повторного конкурса - поскольку один конкурс на получение права пользования недрами уже имел место и был признан состоявшимся, на основании чего ЗАО "Астраханьнефтепром" и получило лицензию;
- право заключения СРП "или с юридическими лицами, являющимися пользователями указанного участка недр, или с созданными с участием пользователей указанного участка недр юридическими лицами, или с созданными с участием пользователей указанного участка недр объединениями юридических лиц", дающее основание ЗАО "Астраханьнефтепром" на проведение переговоров с потенциальным партнером о совместном образовании инвестора по СРП.
Без уточняющих условий Индивидуального Закона заключение СРП по Северо-Астраханскому участку было бы в принципе невозможно, поскольку невозможно проведение повторного конкурса по этому участку (как, впрочем, и любому другому участку недр, на котором имеется недропользователь) в силу отсутствия для этого правовых оснований.
Конкурсы или аукционы в соответствии с Законом "О недрах" могут проводиться только по тем участкам, где отсутствует пользователь недр. В случае Северо-Астраханского участка такой недропользователь имеется - им является ЗАО "Астраханьнефтепром". Следовательно, для того чтобы провести повторный конкурс на право заключения СРП по этому участку (о необходимости чего говорят Минэкономразвития России и упомянутая юридическая фирма), необходимо было бы изъять лицензию у ЗАО "Астраханьнефтепром". Однако правовые основания для этого отсутствуют.
Таким образом, в соответствии с российским законодательством повторный конкурс по Северо-Астраханскому участку в принципе не может быть проведен (до истечения или досрочного прекращения срока действия лицензии).
В случае Северо-Астраханского участка мы имеем второй вариант заключения СРП - хоть с этим и не согласно, судя по письму К. Янкова, МПР России - из числа представленных на рис. 1. В этом случае законодатель совершенно обоснованно исключил (путем принятия соответствующего Индивидуального Закона) из процедуры заключения СРП конкурс (аукцион), поскольку это должен был бы быть уже второй, дополнительный конкурс на право пользования недрами, правда, на других, отличных от первого конкурса, условиях, но который, в силу изложенного выше, не может быть проведен без нарушения законодательства.
Законодатель в базисном Законе "О СРП" предусмотрел такую ситуацию (наличие права пользования недрами у "соискателя" режима СРП), введя право бесконкурсного заключения СРП для недропользователей, получивших право пользования недрами до момента вступления в силу базисного Закона. Однако в этом законе законодатель не предусмотрел ситуацию, которая сложилась в отношении представления права пользования участками недр после принятия базисного Закона "О СРП". В силу этого образовался законодательный пробел в отношении недропользователей, получивших право пользования недрами на условиях, отличных от СРП, после января 1996 г. Применение к ним требования о проведении очередного (дополнительного) конкурса является неправомерным и дискриминационным.
Применение конкурсного порядка заключения СРП недропользователями, получившими в установленном порядке право пользования недрами после 11 января 1996 г., привело бы к дискриминации таких инвесторов (соискателей режима СРП,.уже являющихся недропользователями на иных, отличных от СРП условиях) по сравнению с инвесторами, работающими в лицензионном режиме, с одной стороны, и по сравнению с инвесторами соискателями режима СРП, не являющимися недропользователями по участкам недр, разработка которых на условиях СРП разрешена федеральными законами, - с другой.
Индивидуальный Закон воспроизводит положения базисного Закона "О СРП" в отношении юридических лиц, получивших право пользования участками недр после января 1996 г. по результатам конкурса или аукциона, проведенного с целью получения права пользования участками недр на основании лицензии. При этом в Индивидуальном Законе повторяется положение (базисного) Закона "О СРП" о том, что в этом случае соглашение о разделе продукции может быть заключено с указанным пользователем недр, либо юридическим лицом, созданным с участием этого пользователя недр, либо с объединением юридических лиц, с участием такого пользователя недр.
Учитывая сказанное, нельзя рассматривать Индивидуальный Закон как противоречащий своими нормами базисному Закону "О СРП". Индивидуальный закон принят через 5 лет после базисного и направлен на его дальнейшее развитие, в частности устранив существовавшую до июня 2001 г. вышеуказанную дискриминацию инвесторов - соискателей режима СРП. Индивидуальный Закон смог ликвидировать один из частных недостатков базисного Закона "О СРП" как элемента инвестиционного законодательства России, поскольку смог восстановить пусть в качестве промежуточного, частного решения (общее решение было реализовано только в июне 2001 г. принятием новой редакции подпункта "в" п. 2 ст. 6 Закона "О СРП") и по частному вопросу - нарушенный ранее принцип "недискриминации инвесторов", являющийся одним из важнейших принципов справедливой конкуренции. Но ведь, в конечном итоге эволюционный прогресс и обеспечивается постепенным, шаг за шагом, движением вперед. И даже если эти шаги маленькие,
это шаги на пути к созданию нормального инвестиционного климата, на пути к экономическому благосостоянию и прогрессу.
"Ограничительный пункт" Закона "О СРП" и Индивидуальный Закон
Юридическая фирма, со ссылкой только на п. 4 ст. 1 Закона "О СРП", делает вывод, что нормы Закона "О СРП" всегда имеют преимущественную силу по отношению к нормам других законов, касающихся СРП и принятых в развитие базисного Закона (следовательно, доминирующих и над нормами Индивидуального Закона). На наш взгляд, такой вывод является ошибочным.
Явно недостаточно анализировать положения п. 2 ст. 6 базисного Закона "О СРП" во взаимосвязи только с положениями п. 4 ст. 1 того же закона, поскольку в п. 4 ст. 1 Закона "О СРП" содержатся прямые ссылки на п. 1 ст. 1 того же закона, без анализа которых в совокупности (т.е. трех указанных пунктов вместе взятых) вывод, базирующийся на положениях только двух первых пунктов, может оказаться не вполне обоснованным, что, на наш взгляд, и имеет место в случае с выводом юристов (и специалистов Минэкономразвития России), не подвергших анализу взаимосвязь п. 1 и 4 ст. 1 Закона "О СРП".
Пункт 4 ст. 1 Закона "О СРП" гласит: "В случае если законодательными актами Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, в сфере регулирования отношений, указанных в п. 1 настоящей статьи, применяются правила настоящего Федерального закона".
Пункт 1 ст. 1 Закона "О СРП" гласит: "Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции".
Таким образом, ключевыми терминами для понимания (в рассматриваемом контексте) обоснованности принятия Индивидуального Закона являются "отношения - в процессе заключения - СРП" и "иные правила в сфере регулирования [этих] отношений".
(1) Выше было показано, что в случае Северо-Астраханского участка процесс заключения СРП начинается спустя определенное время после момента завершения конкурса (см. рис. 1). Именно поэтому по данному основанию не возникает противоречия между Индивидуальным Законом и Законом "О СРП", так как последний не рассматривает правовую ситуацию, урегулированную Индивидуальным законом.
Следовательно, неправомочно и утверждение, что Индивидуальный Закон вступает в противоречие (т.е. рассматривает иначе одну и ту же ситуацию) с Законом "О СРП". Поэтому неправомочно утверждение, что по этому основанию в соответствии с п. 4 ст. 1 Закона "О СРП" отменяется действие Индивидуального Закона и требуется проведение еще одного конкурса по Северо-Астраханскому участку.
(2) Юридическая фирма исходит из того, что под термином "иные правила" следует понимать правила, установленные иными законодательными актами, принятыми в развитие Закона "О СРП". Однако из самого текста Закона "О СРП" следует, что такой вывод неправомерен.
Здесь необходимо отметить, что законодатель при включении п. 4 ст. 1 в базисный Закон "О СРП" в 1995 г. исходил из того, что действовавшие в момент принятия базисного Закона "О СРП" Закон РФ "О недрах" и другие законодательные акты о недропользовании были сориентированы исключительно на административный порядок предоставления участков недр в пользование и необходимо было защитить договорный порядок их предоставления, который впервые был ясно закреплен в базисном Законе "О СРП".
С принятием базисного Закона "О СРП" в России была создана система недропользования, при которой в стране получили право на существование два параллельных режима недропользования, базирующихся на различных правилах:
- лицензионный режим, опирающийся на публично-правовые нормы, и
- режим СРП, опирающийся на гражданско-правовые нормы.
Из сопоставления текста подпункта "в" п. 2 ст. 6 (базисного) Закона "О СРП" и п. 4 ст. 1 того же закона со всей очевидностью следует, что в слова "иные правила" в п. 4 ст. 1 законодатель вложил тот же смысл, что и в слова "иные условия", использованные им в п. 2 ст. 6 при обосновании именно того основания для бесконкурсного заключения СРП (а именно: "Если инвестор на день вступления [базисного Закона "О СРП"] в силу является пользователем недр на иных предусмотренных законодательством Российской Федерации условиях, отличных от условий соглашения"), которое развивает далее Индивидуальный Закон для ситуации, когда лицензия на право пользования недрами получена после вступления базисного Закона "О СРП" в силу.
Таким образом, под "иными правилами" в п. 4 ст. 1 Закона "О СРП" следует понимать отличные от режима СРП правила, устанавливаемые иными законодательными актами, а именно правила пользования недрами, базирующиеся на административном (лицензионном) режиме недропользования.
Следовательно, и по этому основанию не возникает противоречий между Индивидуальным Законом и базисным Законом "О СРП". Значит, и по этому основанию неправомочным является утверждение о необоснованности бесконкурсного заключения СРП по Северо-Астраханскому участку.
Принятие Индивидуального Закона еще не означало, что указанный участок недр предоставляется (в обязательном порядке) в пользование инвестору на условиях СРП. Этот закон дает право Правительству принять решение о проведении переговоров и заключении СРП. И теперь, после внесения поправки в Закон "О СРП", Правительство получило еще один дополнительный аргумент для принятия решения о проведении переговоров (в соответствии с положениями Индивидуального Закона о Северо-Астраханском участке) с действующим недропользователем без проведения конкурса.
