В последнее время буквально в воздухе носится идея концессий. Насколько она актуальна для российских реалий и возможно ли ее применение, для начала в наиболее динамичном секторе экономики - топливно-энергетическом комплексе, рассуждает автор статьи.
Cегодня как никогда остро стоит вопрос: на какие цели уйдут дополнительные нефтедоллары, полученные компаниями и государством от продажи нефти на внешнем рынке по сегодняшним, более высоким, чем прогнозировалось, ценам. Будут ли они в очередной раз растрачены на текущие нужды, так сказать "по мелочам", или смогут быть эффективно использованы на нужды развития?
Государство может направить свою часть сверхплановых доходов, изъяв ее у компаний, через установление механизма гибких таможенных пошлин, автоматически (в отличие от сегодняшних, устанавливаемых отдельными постановлениями Правительства) реагирующих как на повышение, так и на понижение цен, в специальный (целевой) фонд, из которого производить погашение внешнего и внутреннего долга (на долю этих затрат в проекте бюджета - 2001 предусмотрено 30% расходов). Уже само по себе погашение государственной задолженности повышает кредитный рейтинг как страны, так и национальных компаний. При этом повышается инвестиционная привлекательность России, уменьшается для российских компаний цена заимствования и удешевляются финансовые издержки реализации инвестиционных проектов.
В условиях высокой изношенности основных фондов нефтяного комплекса (в ряде его отраслей, например в нефтепереработке, - до 80%) и вероятной нехватки к 2015 г. производственных возможностей разведанных месторождений для покрытия потребностей страны в добыче нефти и конденсата компании должны быть заинтересованы направлять сверхплановые доходы на инвестиции во все звенья "нефтянки": в разведку и добычу, переработку и транспорт. Для этого необходимы соответствующие стимулы.
Существуют различные экономико-правовые инструменты повышения инвестиционной привлекательности той или иной страны, создания стимулов
для капиталовложений. В частности - различные виды инвестиционных соглашений между принимающей страной (государством) и инвестором. К их числу относятся концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, риск-сервисные и чистосервисные контракты. Общий их смысл заключается в том, что, опираясь на общепринятую в мировой практике "незыблемость контракта", они обеспечивают инвестору (в разной форме и в разной степени) правовую и налоговую стабильность и/или благоприятность в рамках заключенных инвестиционных соглашений.
За годы экономических реформ в стране был создан фактически только один действительно привлекательный для инвесторов, причем только в добывающих отраслях, правовой инструмент - законодательство о соглашениях о разделе продукции (СРП). Этот блок законов имеет свои плюсы даже в нынешней, не самой эффективной для инвесторов редакции. Однако имеются и ограничения по его применению. Уже практически исчерпана "ресурсная" квота месторождений для освоения на условиях СРП (30% от объема разведанных запасов страны). Процедура получения права пользования недрами на условиях СРП чрезмерно сложна и забюрократизированна.
Если же говорить об иных отраслях экономики (производство, сфера услуг), то СРП здесь вообще не применишь. Экономическое, инвестиционное законодательство страны нуждается в поступательном развитии не только по линии СРП.
* * *
В России само понятие "концессия" несет в себе определенный отрицательный заряд, сформированный в советском обществе специфическим прочтением (преподнесением) международной и отечественной истории экономических отношений. В советской политической литературе 1950 - 1970-х годов (в период до первых энергетических кризисов) концессии описывались как хозяйственный инструмент международных и национальных корпораций ведущих капиталистических государств, с помощью которого порабощались экономики развивающихся стран. В 1980 - 1990-е годы, в период всплеска внимания к периоду НЭПа, концессии ("ленинские концессии") были отчасти реабилитированы. Однако даже на волне ренессанса по НЭПовским концессиям одноименные законы не прошли ни через Верховный Совет (принятый ВС РСФСР в июне 1993 г., тот концессионный закон был отклонен Президентом РФ в августе того же года), ни через Государственную Думу (подготовленная после избрания Думы под руководством автора статьи иная версия концессионного закона была отвергнута депутатами в ноябре 1994 г.). Внесенная впоследствии Правительством и принятая Думой в 1996 г. в первом чтении следующая версия законопроекта, после ряда трансформаций, в декабре 2000 г. не прошла через второе чтение, и сегодня работа над ней практически прекращена. Похоже, что ни в Правительстве, ни в Государственной Думе не знают, что делать дальше с этим, стоящим в плане законотворческих работ Госдумы, законопроектом. И сегодня к термину "концессия" у большинства добропорядочных граждан продолжает оставаться настороженное, предубежденное отношение. Для многих "концессия" - синоним распродажи Родины...
Английское слово "concession" в буквальном переводе означает всего лишь уступку права собственности или права пользования ею. Концессиям на самом деле много лет. Можно вспомнить мытарей Римской империи, которым за определенную долю предоставлялось право собирать налоги. Таким образом, история концессий уходит в глубь веков, но в наши дни они существуют, естественно, в модернизированном и преобразованном виде. Причем повсеместно, и не только в развивающихся, но и в развитых странах.
Что представляла из себя "традиционная" концессия, давно не существующая на практике, но именно с которой у большинства людей справедливо связано стойкое предубеждение?
Общепринято считать, что первая в истории нефтяная концессия была выдана Вильяму Д'Арси в Персии в 1901 г. (известна под названием "концессия Д'Арси"). Таким образом, документальная история концессий в мировой хозяйственной практике в нынешнем году отметит свой столетний юбилей. Естественно, все это время происходило изменение их внутренней структуры, основных условий и механизма обеспечения баланса интересов между принимающей страной и концессионером. На
каждом историческом этапе этот "баланс" соответствовал различному внутреннему устройству концессионного соглашения, отражая различное политическое и экономическое устройство мира на тот момент. На ранних этапах развития этих соглашений концессионер обладал исключительными правами и полномочиями практически по всему спектру вопросов в рамках заключаемого договора. Принимающая сторона обычно передавала концессионеру все хозяйственные права, включая право собственности на разрабатываемые природные ресурсы на очень большой части своей территории (иногда охватывающей всю территорию страны) и на весьма длительный срок (иногда - до 99 лет). Если бы не волна национализации, прокатившаяся по странам ОПЕК в 1970-е годы, то некоторые ближневосточные - например, кувейтские - концессии еще продолжали бы существовать и сегодня. Из доходов концессионера в то время в пользу принимающей страны производились весьма незначительные отчисления. Однако концессионер производил финансирование всех необходимых в рамках концессии работ из собственных средств, на свой страх и риск.
Можно говорить о том, что самые первые концессии были несбалансированными в отношении соблюдения интересов обеих сторон. Это была система, которая характеризовалась "перекосом преимуществ" в пользу концессионера. Приходила международная компания в нищую страну и диктовала свои условия. Отсюда и остался тот неприятный "колонизаторский" осадок, который ассоциируется обычно со словом "концессия". Между тем, с сегодняшними мерками вряд ли стоить подходить к тем, первоначальным концессиям. По тем временам их условия вполне отражали тогдашнее понятие "баланс интересов" обеими сторонами концессионных соглашений. В экономике есть соотношение спроса и предложения. То, что предлагали концессионеры, в то время для экономики развивающихся стран было благом, получить которое из альтернативных источников (в таких же или в больших размерах) не представлялось возможным. Ожидать, что развивающаяся страна в то время могла говорить о "справедливом" распределении доходов с сегодняшних позиций (скажем, о разделе прибыли в пропорции 50 на 50 или о еще большем ее изъятии в пользу принимающей стороны) было бы, по меньшей мере, наивно.
Впоследствии, по мере развития системы международного права, многие из невыгодных принимающим странам положений концессионных договоров были существенно изменены (первое такое изменение - введение 50%-го налога на прибыль концессионера - было предпринято в 1948 г. Венесуэлой). Баланс интересов стал постепенно смещаться в пользу принимающей страны, сокращая привилегии концессионера, расширяя круг его обязанностей, с одной стороны, и прав принимающей страны - с другой. Сегодня концессионные соглашения в их изначальном виде перестали существовать, но сама концессионная система сохранилась, зачастую под другими названиями (лицензии, аренда, разрешения и т.п.). Главным элементом современных концессионных соглашений, отличающим их от концессий традиционных (изначальных), является уже не долговременная передача права собственности от государства концессионеру, а лишь временная передача ему права пользования государственной собственностью или видом деятельности, составляющим предмет государственной монополии. Сегодня концессии - это по сути специфические соглашения о долгосрочной аренде государственной собственности. В рамках этих соглашений действует, как правило, весь спектр платежей, налогов и сборов, установленных в данной стране. Однако при этом государство дает необходимые гарантии стабильности для инвестора.
В сегодняшней международно-правовой обстановке и международной политической системе суверенные права государств, принимающих концессионеров, защищены значительно надежнее, чем ранее. Во многом за счет того, что сама мировая правовая система стала более эффективной. С другой стороны, появился и необходимый набор правовых инструментов и механизмов, с помощью которых в рамках концессионных договоров развивающееся государство может эффективно защищать свои права.
Можно утверждать, что концессионная система является альтернативой приватизации. Приватизация передает право собственности от государства инвестору бессрочно, традиционная концессия - на длительный срок на символических условиях, а современная (модернизированная) концессия - передает лишь право пользования этой собственностью и к тому же на срок, существенно меньший, чем у концессии традиционной, и на весьма жестких, как правило, условиях, превращаясь, по сути, в подрядное соглашение.
Именно такими - подрядными (арендными) по сути своей - соглашениями были "ленинские концессии" времен НЭПа в то время, когда во всем остальном мире альтернативы "традиционным концессиям" еще не существовало. "Что такое концессии (в Советской России - А.К.)? Договор государства с капиталистом, который берется поставить или усовершенствовать производство (например, добычу и сплав леса, добычу угля, нефти, руды и т.п.), платя за это государству долю добываемого продукта, а другую долю получая в виде прибыли... Концессия есть своего рода арендный договор. Капиталист становится арендатором части государственной собственности по договору, на определенный срок, но не становится собственником. Собственность остается за государством...", - писал В.И. Ленин.
Первый глава советского государства уговаривал своих соратников призывать концессионеров в страну на любых условиях - даже за отчисление всего 1 - 2 % произведенной концессионером продукции. Иначе в Советскую Россию иностранные капиталы не шли бы вовсе, а собственных в разрушенной войнами и революциями стране не было. В.И. Ленин не боялся вести речь, в частности, о нефтяных концессиях в Баку и Грозном. Другое дело, что шедшая гражданская война не дала возможности эти идеи воплотить в жизнь.
Реализация плана ГОЭЛРО была на одну треть обеспечена концессионным капиталом. Подразумевалось, что поставки техники и оборудования для электростанций, иных объектов будут осуществляться с концессионных производств. То есть первый план индустриализации страны опирался не просто на вливание иностранного капитала, а на систему концессий, в рамках которых должно было производиться необходимое для страны оборудование. Например, на концессионных основаниях были созданы предприятия, которые сейчас называются ГАЗ, АМО-ЗИЛ. "... Практическая цель нашей новой экономической политики состояла в получении концессий", - писал Ленин.
Максимума своего расцвета концессии в СССР достигли в 20-х годах, а затем, после свертывания НЭПа, резко пошли на убыль. Последней была ликвидирована угольная концессия на Сахалине в 1937 г. Надо отметить, что абсолютное большинство концессий было создано и действовало отнюдь не в добывающих отраслях, а в машиностроении и сфере услуг. Так, за период с 1922 г. по ноябрь 1927 г. из 2211 поступивших концессионных предложений на долю добывающей промышленности приходилось 11,7%, а на долю обрабатывающей - 31,9%; из 163 подписанных концессионных соглашений на долю добывающей промышленности приходилось 16,0%, а на долю обрабатывающей - 22,1 %; из 68 действующих на начало октября 1928 г. концессионных соглашений - соответственно 20,6 и 35,3%. Остальное приходилось, в порядке убывания числа действующих концессий, на торговлю, лесную промышленность, транспорт и связь, сельское хозяйство, строительство, охоту и рыболовство, финансовую сферу.
С начала 1960-х годов развитие концессий пошло не только по пути совершенствования конкретного механизма, который предполагает, что, производя продукцию, концессионер из своих доходов осуществляет в денежной форме необходимые платежи в бюджет принимающей стороны. Появились различные модификации хозяйственных договоров между инвестором и суверенным государством на природные ресурсы, территорию, на виды деятельности. Одной из таких разновидностей стали соглашения о разделе продукции - СРП (production-sharing), другой - риск-сервисный контракт. Концессия осталась в понимании большинства как некий собирательный термин, который по определению не является и не может являться ни хорошим, ни плохим. Все зависит от условий и конкретного концессионного соглашения. Есть такой пример: с помощью кухонного ножа можно приготовить замечательный обед, а можно - зарезать человека. Сегодня концессия - это всего лишь экономический инструмент, который необходимо грамотно применять ради привлечения
в Россию инвестиций, современных технологий, оборудования и прочего, причем не только в сырьевых отраслях.
Государственная Дума, с завидным постоянством выступающая против приватизации, уже упустила свою выгоду, отклонив концессионный закон. Если бы такой закон был принят (пусть даже в не вполне совершенной редакции), у государства уже несколько лет назад появилась бы законная альтернатива приватизации. То есть: государству было бы необязательно сразу и навсегда расставаться со своей собственностью в качестве источника пополнения бюджетных доходов, стремление к чему становится особенно активным во времена низкой нефтяной конъюнктуры. Можно было бы уступить права хозяйственной деятельности иностранному или отечественному инвестору на основе долгосрочной аренды, на определенных условиях. В то время большинство депутатов Госдумы не стали даже слушать разработчиков закона - в значительной мере из-за извращенного понимания ими термина "концессия".
Тем самым фактически был закрыт путь для иного механизма разгосударствления, кроме как приватизации. И поэтому политика разгосударствления смогла пойти только по приватизационному руслу. Государство, таким образом, понесло убытки, как минимум - в виде упущенной выгоды (прямые доходы и косвенные эффекты от сдачи объектов госсобственности в концессию были бы значительно выше, чем от их приватизации). По сути, левое большинство Думы тогда само себя "высекло", выступая против приватизации, оно не смогло само ни предложить, ни поддержать альтернативы, предложенной другими. В результате пострадала вся страна.
Можно заниматься приватизацией, продавать объекты госсобственности частному инвестору, а также, параллельно с этим, пойти и по концессионному пути - передавать часть этих объектов в долгосрочную аренду. Сегодня, когда говорят "концессия", должно быть понимание, что речь идет о заключении всего лишь договора долгосрочной аренды (уступки права пользования на срочной и возмездной основе), по которому либо госсобственность передается на жестко оговоренное время и по жестко оговоренным условиям в пользование (не в собственность!) западному или отечественному концессионеру или инвестору, либо ему предоставляется право на какой-то вид деятельности, являющийся предметом государственной монополии. Все ограничительные условия могут и должны быть прописаны в концессионном договоре.
За сто лет развития этих отношений в мире накопилось достаточно много инструментов и механизмов, которыми государство может быть надежно защищено. Но и инвестор должен быть защищен не менее надежно от государственного произвола. Это равноправный двухсторонний договор - с двухсторонней системой прав и обязательств, ответственности за их нарушение. Это хозяйственный договор не между двумя хозяйствующими субъектами, а договор между государством, наделенным суверенными правами, и хозяйствующим субъектом.
Концессионный закон должен занимать свою четко определенную нишу в правовом пространстве.
(окончание следует)
Андрей КОНОПЛЯНИК,
президент Фонда
развития энергетической
и инвестиционной политики
и проектного финансирования
(ЭНИПиПФ)
