26 января с.г. Комитет по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы провел парламентские слушания по вопросу о ратификации Договора к Энергетической Хартии (ДЭХ). Как это всегда бывает на такого рода мероприятиях, была представлена широкая палитра мнений сторонников и противников этого сложного многостороннего международного договорно-правового документа.
    Прокомментировать суть обсуждаемого вопроса, а также позиции "за" и "против" "НиК" обратился к доктору экономических наук, президенту Фонда развития энергетической и инвестиционной политики и проектного финансирования Андрею Александровичу Коноплянику, являющемуся не только известным экспертом в области международных экономических отношений, но и знающему обсуждаемую проблему, как говориться, "изнутри" - в течение ряда лет он возглавлял российскую делегацию на переговорах по Договору к Энергетической Хартии.

    Чтобы договориться, надо понять возражения противной стороны

    Андрей КОНОПЛЯНИК

    Несмотря на разноголосицу мнений, высказанных в ходе последних парламентских слушаний по поводу ратификации Россией Договора к Энергетической Хартии, доминирующий настрой аудитории сводился все-таки к тому, чтобы достичь согласия по обсуждавшемуся вопросу. И это при том, что выступления ряда участников - и со стороны Думы, и со стороны правительственных органов, и со стороны отдельных компаний (в первую очередь Газпрома) демонстрировали категорическую неприемлемость ратификации ДЭХ.
    О позитивной нацеленности слушаний свидетельствует выраженное понимание того, что при выборе сценариев поведения "сила аргументов" предпочтительнее "аргументов силы". Участники слушаний выбрали пусть более долгий, но зато надежный путь - расширения числа сторонников ратификации ДЭХ за счет убеждения колеблющихся и переубеждения противников силой аргументов.

    Ратифицировать ДЭХ надо, но не сегодня
    Обсуждение показало, что, несмотря на формальную поддержку ратификации ДЭХ правительством РФ, у него нет единой позиции по этому вопросу. Как отмечалось в выступлении зампреда Комитета по энергетике Госдумы Ю. Липатова, "нынешнее правительство этот документ практически не знает". По его мнению, даже в выступающих за ратификацию ДЭХ министерствах-МИДе, Минэнергетики, Минэкономразвития - "нет четкой ясности, понимания документа".
    Приятно это осознавать или нет, но - это объективный факт. В условиях регулярной смены российских правительств вопросы ратификации ДЭХ, как и любые вопросы долгосрочного характера, отошли на второй план. Кроме того, за время с момента подписания ДЭХ (1994 год) появились "новые имена" в эшелонах принятия соответствующих решений. Плюс к этому, изменилась ситуация в российской экономике и на энергетическом рынке в стране и в мире. Все это создало новые условия, в которых вышеупомянутые "новые имена" заново оценивают плюсы и минусы ратификации ДЭХ.
    В этих условиях, когда слушания показали отсутствие консенсуса, видимо, единственно приемлемой позицией является предложенная замминистра иностранных дел России И. Ивановым формула - ратифицировать ДЭХ надо, но не сегодня. А пока - необходимо начать активный диалог с оппонентами.

    Аргументы против ДЭХ заявлены
    Сегодня основным противником ратификации ДЭХ является Газпром. Его возражения сводятся к трем группам проблем - ратификация ДЭХ увеличит транзит в Европу конкурирующего с российским газа через нашу территорию; не улучшит инвестиционный климат и не приведет к притоку иностранных инвестиций в российскую газовую промышленность; разрушит систему долгосрочных контрактов на рынке газа.
    Общий ущерб, который насчитал Газпром, должен составить порядка $9-10 млрд в год. По данным выступившего на слушаниях члена правления Газпрома Ю. Комарова, "в 2000 году доход от экспорта газа в Европу составил $11 млрд. В этом году будет порядка 13. И мы уверены, что в состоянии увеличить этот доход до $15-17 млрд в 2005 году.... Мы посчитали, что (при ратификации ДЭХ)... потеряем не менее трети своего рынка сбыта... и получим максимум $6-7 млрд. Газа мы будем поставлять не меньше, а вот денег будем получать значительно меньше".
    Принимать как аксиому приводимые Газпромом цифры, думаю, не следует (справедливости ради отмечу, что Газпром уже обещал представить более детальное обоснование своих расчетов).
    Если мы при тех же поставках получим в три раза меньшую выручку, то это значит, что к 2005 году цены на газ в Западной Европе упадут по сравнению с сегодняшними почти в три раза. В этом случае сначала (с опережением на год-полтора) должны упасть, причем не троекратно, а много ниже, цены на нефть и основные нефтепродукты, поскольку цены на газ зависят от динамики цен на нефть и конкурирующие с газом энергоносители (нефтепродукты, уголь) через так называемые "формулы привязки". Но обвального снижения цен на нефть (с сегодняшних котировок сорта Brent порядка $25 за баррель до менее $8 за баррель через 2-3 года при допущении трехкратного снижения газовой выручки к 2005 году), нефтепродукты, уголь не следует ни из одного известного мне прогноза развития мировой и/или европейской энергетики. Даже если взять за точку отсчета наивысшие значения нефтяных котировок за последний год ($37 за баррель сорта Brent), то, чтобы прогноз Газпрома оправдался, цены на нефть должны будут "провалиться" ниже $12 за баррель, но и это не вписывается в логику известных мне прогнозов.
    Если потеря трети рынка сбыта прогнозируется из-за якобы обязательного допуска в нашу газотранспортную систему туркменского и казахстанского газа, то это утверждение базируется на неверном прочтении соответствующих положений ДЭХ. Если же допустить, что мы действительно можем потерять около $10 млрд в год, то почему другие оппоненты ратификации, ссылаясь на расчеты того же Газпрома, приводят совсем иные цифры: В. Язев (Госдума) - "$4.5-5 млрд ежегодных потерь" по линии Газпрома, Б. Нигматуллин (Минатом) - "$4.5 млрд минуса по газу, полмиллиарда по атомной энергетике".
    Двукратный разрыв в цифрах говорит по крайней мере о том, что их нужно как следует перепроверить, да и саму логику обоснований тоже.

    Транзит через территорию России
    Ю. Комаров: "Европа уже разрушила энергетический рынок, повалила цены на электроэнергию. Теперь им нужен дешевый газ, чтобы производить дешевую электроэнергию. ... Россия по Договору примет на себя обязательства транзитировать чужой газ по национальным тарифам ...".
    Ключевым возражением "Газпрома" является уверенность в том, что с ратификацией ДЭХ мы открываем дорогу дешевому газу наших конкурентов (например, Туркменистана, Казахстана, а следуя далее этой логике - то и Ирана, других ближневосточных государств) через наличные трубопроводные мощности России по дешевым внутренним российским тарифам на рынок Западной Европы. Однако это убеждение содержит ряд требующих разъяснения спорных моментов.
    Так, акцент в выступлениях и Ю. Комарова, и, особенно, В. Язева ("сегодня Европа хочет получить доступ к ... уникальной (российской) системе газоснабжения... задаром") делался на сценарий транзита через имеющиеся на сегодня в России мощности транспортировки. Но это далеко не единственный представленный в ДЭХ сценарий транзита. В настоящее время Рабочая группа по транзиту работает над семью его сценариями (см. "Сценарии транзита").
    Касательно всех сценариев транзита отсутствие у Договаривающейся Стороны соответствующих обязательств в отношении третьих стран, не являющихся членами ДЭХ, предусмотрено в связанных с ДЭХ документах - в п.IV.l(b)(i) раздела IV "Понимания" Заключительного Акта Конференции по Европейской Энергетической Хартии, где прямо записано, что "Положения Договора не обязывают никакую Договаривающуюся Сторону открывать обязательный доступ для третьих сторон".
    В случае, когда речь идет о другой Договаривающейся Стороне, действуют уже положения самой статьи 7 ДЭХ "Транзит".
    Во-первых, в этой статье нигде не содержится обязательств для транзитной страны, являющейся Договаривающейся Стороной ДЭХ (Россия), допускать грузоотправителя другой Договаривающейся Стороны (например, Туркменистана) к своим наличным мощностям Сооружений для Транспортировки Энергии (СТЭ). А именно этого, по-видимому, как раз и опасается Газпром.
    Во-вторых, в п.(1) статьи 7 ДЭХ действительно говорится, что "каждая Договаривающаяся Сторона принимает необходимые меры для облегчения Транзита Энергетических Материалов и Продуктов (ЭМП) в соответствии с принципом свободы транзита и без различий в том, что касается происхождения, места назначения или владельцев ЭМП и без дискриминационных тарифов, основанных на таких различиях...". Это означает, что транзитная страна не обязана предоставлять свои мощности для транзита, но приняв решения об их предоставлении, она должна делать это на недискриминационных условиях. При этом ДЭХ действительно требует, чтобы режим транзитной транспортировки был не менее благоприятным, чем режим, предоставляемый товарам, происходящим из самой транзитной страны или ей предназначенным.

Сценарии транзита
А.  Транзит через существующие мощности	А1.  Мощности полностью загружены продуктами транзитной страны и продуктами других грузоотправителей.
	А2.  Имеются резервные (незагруженные) мощности.
В.  Транзит через новые мощности	В1.  Грузоотправитель получает право прохода через транзитную территорию и сам финансирует затраты на создание мощности, т.е. становится инвестором. При этом: новые мощности становятся собственностью инвестора; новые мощности передаются в собственность транзитной страны (компании) на согласованных условиях (выкуп, бессрочная аренда).
	В2.  Транзитная страна (компания) сама создает новые мощности, оставаясь их владельцем. При этом: транзитная страна (компания) сама финансирует затраты на создание мощностей: на свой риск возвратности средств; на условиях "бери или плати" c гарантиями back to back; создание мощностей осуществляет транзитная страна (компания) за счет средств, представляемых грузоотправителем.

    Таким образом, ключевым в этом отношении становится вопрос о технической осуществимости сценариев транзита А1 и А2 (см. таблицу), например, туркменского и казахстанского газа. И это - первый уровень защиты интересов России и Газпрома. Очевидно, что аргументы (доказательная информация о наличии или отсутствии таких мощностей) - в руках у Газпрома.
    Если рассмотренная ситуация все же подпадает под действие указанных сценариев (то есть у транзитной страны имеется и возможность и желание допустить грузоотправителя к транзитным мощностям), то в силу вступают положения статьи 7 (4) ДЭХ, где сказано, что "если Транзит ЭМП невозможно осуществить на коммерческих условиях с помощью СТЭ, Договаривающиеся Стороны не должны препятствовать созданию новых мощностей ...". Таким образом, у России и Газпрома появляется второй уровень защиты своих интересов - наличие возможностей для обеспечения грузоотправителю "коммерческих условий" Транзита на недискриминационной основе, в случае наличия технических возможностей и (sic!) желания для реализации сценариев А1 и А2.
    Третий уровень защиты национальных интересов содержится в ст. 7 (5) ДЭХ. где сказано: "Договаривающаяся Сторона, через Территорию которой может осуществляться транзит ЭМП, не обязана: (а) разрешать строительство или модификацию СТЭ, или (б) разрешать новый или дополнительный Транзит через существующие Сооружения..., что согласно представленным ею другим заинтересованным Договаривающимся Сторонам доказательствам могло бы поставить под угрозу надежность или эффективность ее энергетических систем, включая надежность снабжения...".
    Не приходится сомневаться в том, что располагающий соответствующей информацией Газпром сможет доказать наличие угрозы "надежности или эффективности энергетических систем" в случае их возникновения. Правда, для этого придется убедить в наличии таких угроз "другие заинтересованные Договаривающиеся Стороны". Такое убеждение может быть связано с необходимостью предоставить этим Сторонам соответствующую информацию, что может не совпасть с желанием Газпрома сохранить свою закрытость, в том числе и от конкурентов.
    Если по разным причинам Газпром не смог или не захотел доказать наличие соответствующих угроз и должен, в соответствии с положениями ДЭХ, разрешить осуществление транзита через новые (отсутствующие пока) мощности, то в силу вступает четвертый уровень защиты, связанный с выбором одного из сценариев группы В (см. таблицу), связанный с осуществлением капитало- и времяемкой процедуры организации подготовки, финансирования проекта и строительства новых трубопроводов. В этом случае у России, как у любой принимающей стороны и владельца единых систем магистральных трубопроводов, уже имеется достаточное количество эффективных рычагов защиты своих интересов в ходе переговоров по подготовке и реализации соответствующих проектов.
    Не все бесспорно с утверждениями Газпрома и в отношении "дешевых внутренних" тарифов, по которым мы будем вынуждены пустить в нашу трубу газ из Туркменистана и Казахстана. В выступлении на парламентских слушаниях заместителя председателя ФЭК России К. Янкова утверждалось (в противовес выдвинутым Газпромом аргументам), что "тариф, по которому мы пустим газ в трубу, - будет совсем не тот, по которому сейчас идет расчет с Трансгазами... До сих пор внутри Газпрома действуют внутренние расчетные тарифы между различными дочерними компаниями, которые имеют малое отношение к реальной себестоимости и не имеют никакого отношения к необходимой инвестиционной составляющей для развития системы Трансгазов". По мнению К. Янкова, если исходить из расчета по этим ("трансфертным" по сути своей) тарифам, то можно насчитать какие угодно убытки.
    Кстати, транзит "иностранной" нефти через российскую территорию уже сегодня является более существенным, чем ожидаемый Газпромом (в результате ратификации ДЭХ) транзит зарубежного газа. В 2000 году были осуществлены транзитные поставки 14,1 млн тонн нефти, что составило 11% от собственно российского экспорта. Однако нефтяники вопрос ни о доступе к мощностям, ни о тарифах не поднимали. И вряд ли их можно обвинить в неведении. Случайность? Думаю, нет...
    Однако на проблему транзита можно взглянуть и с иной точки зрения - с позиции "взаимности", которая является одним из ключевых положений договорного права и эффективным средством решения проблем, с которыми Газпром сталкивается при осуществлении своих собственных экспортных поставок.

    Ответ с позиции "взаимности"
    Следует сказать, что 95% российского газа поступает потребителям через территории третьих стран. При экспорте природного газа российские газопроводы пересекают границы 14 государств. Для иных основных мировых экспортеров значение транзита, а следовательно и ДЭХ в части, регулирующей его порядок, существенно меньше, чем для России. Доля транзита составляет в торговле газом Нидерландов 24%, Норвегии - 32%, Алжира - 55%. При этом практически весь нидерландский и норвежский транзит газа и 44% транзита алжирского газа проходят через территорию одного-двух государств. Доля же российского газа, пересекающего границы трех и более государств, составляет свыше 90% объема поставок. Таким образом, наличие эффективных правовых инструментов регулирования транзита является жизненно важным для нашей страны с точки зрения повышения экономической эффективности и правовой защищенности экспорта российских энергоресурсов.
    Основные транзитные проблемы России, как известно, связаны с главной транзитной страной - Украиной. В начале января 2000 года тогдашний вице-премьер по ТЭК правительства Украины г-жа Тимошенко признала, что "долг Украины перед Газпромом составляет $2,223 млрд и что украинская сторона ежесуточно ворует российский газ на сумму $10 млн". В год это составляет около $4 млрд.
    Таким образом, ратификация ДЭХ и практическое применение Договора могли бы свести к минимуму или полностью прекратить нарушение режима транзита (по причинам неплатежей, разногласий по ставкам транзитных тарифов, несанкционированного отбора энергоносителей). Однако сегодня Россия лишена возможности воспользоваться этим механизмом из-за того, что не ратифицировала ДЭХ. Но это еще не все упущенные выгоды страны.

    Приглашение к диалогу
    На слушаниях Ю. Комаров также сообщил, что после ратификации ДЭХ европейские страны предоставят нам возможность российского газового транзита по национальным тарифам. "Нам такой транзит не нужен. Мы уже получили условия транзита в Европе значительно лучше, чем предложит нам ДЭХ". Готов снова не согласиться с коллегой Комаровым. Преимущества механизма ДЭХ для России в части осуществления транзитных поставок через территорию третьих стран, в первую очередь государств, являющихся членами ГАТТ/ВТО, заключаются в том, что ДЭХ обеспечивает России, не являющейся пока членом ГАТТ/ВТО, режим транзита более благоприятный, чем режим ГАТТ/ВТО предусматривает для своих членов.
    При этом следует понимать, что каждая страна ДЭХ защищена против автоматического наращивания российских транзитных поставок в той же степени, в какой Россия защищена от неконтролируемого наращивания транзитных поставок туркменского или казахстанского газа. Но существующий транзит (то есть практически весь сегодняшний экспорт российского газа) подпадает под сценарий А1 приведенной здесь таблицы, и следовательно после ратификации ДЭХ те наиболее благоприятные условия транзита, которые Газпром в отдельных случаях уже получил в Европе, должны распространиться на все европейские поставки компании.
    Сегодня страны ЕС имеют единый режим и правила регулирования в поставках между собой. Ратифицировав ДЭХ и оставаясь не членом ЕС, Россия получает возможность требовать (и добиваться) предоставления ей того национального режима (торговли, транзита), который страны ЕС установили в отношениях между собой или даже более благоприятного, если он применяется в отношениях между одной из стран ЕС (каждая из которых является членом ДЭХ) и любой страной-членом ДЭХ.
    Таким образом, для России ДЭХ является более благоприятным (по крайней мере в части транзита) международно-правовым договором, чем ГАТТ/ВТО или Соглашение о Партнерстве и Сотрудничестве между Россией и ЕС. Следует ли с учетом изложенного утверждать, что "нам такой транзит не нужен"?

Еще один аргумент в пользу ратификации ДЭХ

Как известно, Газпром продает свой газ в Западную Европу в основном на условиях франко-граница по цене порядка $100-120 за 1000 куб.м. В то же время цена газа у конечных потребителей в 2,3-2,5 раза выше. Газпром стремиться добиться доступа к западноевропейским газораспределительным сетям для того, чтобы иметь возможность получать цену своих продаж на уровне цен западноевропейских потребителей, но пока это у него, похоже, не очень получается. С ратификацией ДЭХ Газпром сможет требовать предоставления ему такого же режима доступа к распределительным сетям, как имеют Ruhrgas, Gaz de France и другие западноевропейские компании. Какие экономические плюсы может в связи с этим получить компания и Россия в целом, какие дополнительные затраты придется для этого осуществить Газпрому - все это требует дополнительного счета. Пока же аргумент просто сброшен со счетов.

    И по другим приводимым оппонентами аргументам могут быть представлены возражения. Причем их следует рассматривать не как попытку прекратить дискуссию, а как стремление выяснить истинное положение дел. Для чего нужен диалог, приглашение к которому уже сделано в данной статье.