Андрей Конопляник,
доктор экономических наук,
Президент Фонда развития энергетической
и инвестиционной политики и проектного
финансирования, советник Минтопэнерго РФ

РАЗДЕЛ ПРОДУКЦИИ В НЕФТЕГАЗОВОМ КОМПЛЕКСЕ

    Соглашения о разделе продукции (СРП) являются одной из трех исторически сложившихся форм организации производственных соглашений между государством и инвестором в мировой нефтегазовой промышленности. При этом риск поисково-разведочных работ полностью ложится на инвестора. Две другие формы — концессионное соглашение и риск-сервисное соглашение.
    Концессии (лицензии) и СРП являются двумя наиболее распространенными видами соглашений. Анализ нефтяного законодательства 116 государств показал, что в 52 странах применяются СРП, в 62 — концессии (лицензии). СРП являются равнопопулярными с концессиями в развивающихся странах. Однако в Европе и Америке доминируют лицензионные (концессионные) системы пользования недрами.
    Основные преимущества СРП перед лицензионной системой (современными концессиями) в следующем:
    -  в случае концессии принимающая страна максимизирует свои доходы в денежной форме, то есть в виде налогов, взимаемых в национальной валюте. В случае СРП — может взимать их в товарной форме (в виде нефти), минимизируя тем самым валютный риск;
    -  в случае концессии принимающая страна обычно играет пассивную роль при реализации проекта, получая, как правило, только фискальные выгоды от участия в нем. В случае СРП государство играет, как правило, активную роль, особенно при создании совместного предприятия (консорциума) с участием национальной (государственной или негосударственной) и иностранной нефтяных компаний.
    В мировой практике применяются обычно три основные модели СРП:
    -  “индонезийская” — исторически первая модель СРП. Появилась в нефтяной промышленности Индонезии в 1966 году и впоследствии широко распространилась по всему миру. Предусматривает три уровня раздела продукции;
    -  “перуанская” — предусматривает два уровня раздела продукции;
    -  “ливийская” — предусматривает один уровень раздела.
    Российская модель СРП представляет особый их тип — с четырьмя уровнями раздела произведенной продукции:
    -  первый — инвестор уплачивает государству плату за право пользования недрами (роялти), равную от 6 до 16% от валовой выручки;
    -  второй — инвестор получает “компенсационную нефть” для возмещения своих затрат;
    -  третий — оставшаяся “прибыльная нефть” подлежит разделу между государством и инвестором в оговоренных пропорциях;
    -  четвертый — инвестор уплачивает со своей доли прибыльной нефти налог на прибыль (по ставке до 35%).
    Российская модель СРП была введена Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2285 “Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами”, Федеральным законом от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ “О соглашениях о разделе продукции” и уточнена Федеральным законом от 7 января 1999 года № 19-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О соглашениях о разделе продукции”. Противоречия с действующим законодательством были устранены введением федерального закона от 10 февраля 1999 года № 32-ФЗ “О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”.

    ЛОКОМОТИВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА РОССИИ
    Через механизм СРП предполагается обеспечить приток инвестиций в нефтегазовую и другие минерально-сырьевые отрасли для того, чтобы эти отрасли стали заказчиками промышленной продукции, в первую очередь, у конверсируемых отраслей ВПК, у других конкурентоспособных отечественных товаропроизводителей. Это даст возможность связать ТЭК и ВПК взаимовыгодными экономическими интересами, а не разъединить их, противопоставив друг другу, как в предыдущем варианте обеспечения финансирования ВПК.
    Расчеты так называемого “экономического мультипликатора” для нефтегазовых проектов СРП (суть этого показателя заключается в том, что он дает возможность определить, какой дополнительный доход в несырьевых отраслях создает каждый рубль, вложенный в отрасли сырьевые) показали, что нефтегазовый комплекс характеризуется не только высоким и устойчивым внутренним и экспортным спросом на собственную продукцию, но и высоким мультипликативным эффектом, т.е. создает высокий уровень спроса на продукцию сопряженных с ним отраслей.
    Расчеты свидетельствуют, что:
    -  каждый рубль дополнительного производства продукции НТК увеличивает ВВП страны на 1.5 — 1.6 руб.,
    -  каждый рубль дополнительных капиталовложений в НГК обеспечивает 1—2 рубля или более (в зависимости от типов нефтегазовых проектов — освоение месторождений, строительство трубопроводов и пр.) прироста национальной экономики;
    -  превышает прямой эффект развития НГК (в виде добытой нефти и налогов с нее);
    -  помимо создания новых рабочих мест непосредственно в проектах НГК, обеспечивает прирост косвенной занятости населения, многократно превышающий прирост прямой занятости по проектам НГК;
    -  основной эффект от развития НГК государство получает не в “добывающих”, а в “машиностроительных” регионах.
    Значения мультипликатора, полученные для России, примерно соответствуют его уровню в других промышленно развитых странах (то есть в государствах не только с развитыми сырьевыми, но и обрабатывающими отраслями, сферой услуг и т.п.). Для шести проектов российских СРП величина мультипликатора равна 1.9, для Норвегии — 1.6 - 1.7, для Австралии — 1.8 - 2.4, для США — 2.1.
    Таким образом, объем спроса (sic: не эмиссионного, а платежеспособного спроса), который будет формировать нефтегазовая отрасль в несырьевых отраслях экономики, соответствует или существенно превышает уровень инвестиций в сам НГК. Значит, если удастся обеспечить приток инвестиций в НГК и эффективную связку НГК — ВПК, то это даст возможность встать на путь качественного экономического роста в стране за счет первоочередного “разогрева” несырьевых отраслей (инвестиции, направленные в НГК, сначала транзитом пойдут в обрабатывающие и прочие несырьевые отрасли на закупку необходимого оборудования, других товаров и услуг).
    Итак, СРП не является механизмом привлечения инвестиций только в сырьевые отрасли. Он является механизмом привлечения инвестиций в различные отрасли экономики через инвестиции в ее сырьевые отрасли. Для России СРП может стать наиболее эффективным механизмом такого рода, своего рода “локомотивом” экономического роста страны.

    ЗОНА ПРИМЕНЕНИЯ
    Создавая режим СРП как альтернативу существующему лицензионному режиму, разработчики законодательства о разделе продукции не предлагали заменить все лицензии на СРП. Идея заключалась в формировании двух параллельных и равноправных режимов недро-пользования (лицензионного и СРП), конкурирующих за инвестора. Это создавало бы дополнительные стимулы к совершенствованию каждого из этих режимов и вело бы в итоге к быстрейшему повышению инвестиционной привлекательности российского минерально-сырьевого комплекса в целом, создавало бы предпосылки для скорейшего обращения финансово-банковского сектора к финансированию проектов в реальном секторе экономики. Таким образом, ключевая идея заключалась в создании равновесной конкуренции между двумя инвестиционными режимами, каждый из которых регулировался бы своими законами: лицензионный режим — Законом “О недрах” и действующим налоговым законодательством, режим СРП — Законом “О СРП”. Совмещение такого подхода с принципом проектного финансирования четко разделяло бы зоны применения двух основополагающих законов и исключало бы возможность двойного толкования в применении того или иного раздела законодательства: проекты, реализуемые на условиях СРП, попадали бы в зону регулирования Законом “О СРП”, остальные — в зону регулирования Закона “О недрах”.
    Режим СРП задумывался и создавался как механизм достижения оптимальной доли налогов в цене в ходе переговоров двух равноправных сторон соглашения (государства — собственника природных ресурсов и инвестора) о взаимовыгодных пропорциях раздела произведенной продукции и механизмах достижения этих пропорций. Однако в результате работы согласительной комиссии в конце 1995 года в первоначальную версию Закона “О СРП” были внесены существенные изменения, приведшие к созданию чрезвычайно забю-рократизированного процедурного механизма. В частности, предусмотрено двойное прохождение почти каждого проекта СРП через Государственную Думу (утверждение отдельным федеральным законом).
    В итоге “цена” оптимальных пропорций раздела продукции может превышать в ряде случаев издержки работы инвестора при неоптимальной налоговой системе в рамках действующей системы лицензирования.
    Образовалась неравновесная конкуренция двух инвестиционных режимов, при которой “планка выживаемости” СРП оказалась поднята очень высоко в направлении крупных объектов. На федеральном уровне — в основном со стороны законодательной власти — создано много дополнительных, зачастую “избыточных” барьеров. Один из таких “избыточных” барьеров — необходимость утверждать федеральным законом перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Для включения в этот перечень соискателям необходимо предоставить множество “доказательных обоснований”, которые на этой стадии в силу объективных причин могут зачастую иметь лишь умозрительный (предположительный) характер.
    После внесения в 1998 году изменений и дополнений в Закон “О СРП” появилась возможность вовлечения в разработку, причем без “избыточного” усложнения процедуры, большого числа мелких месторождений, разработка которых на условиях лицензионной системы экономически нецелесообразна. Статьей 2 пункта 5 Закона “О СРП” (с изменениями от 7 января 1999 года) предусмотрено, что “в отдельных случаях перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями настоящего Федерального закона, устанавливаются на основании решения Правительства Российской Федерации и решения органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации без утверждения федеральными законами, если указанные участки недр включают в себя следующие месторождения полезных ископаемых:
    -  месторождения нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 миллионов тонн;
    -  месторождения газа, запасы которых составляют до 250 миллиардов кубических метров”.
    Эта законодательная норма дает, во-первых, возможность ускоренной подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции:
    -  по множеству мелких месторождений, индивидуальная разработка которых (пока нерентабельная на условиях действующей лицензионной системы) становится рентабельной за счет применения механизма СРП;
    -  по проектам, составленным из совокупности месторождений, единичные запасы которых не превышают указанных величин. При этом суммарные запасы проекта могут существенно превышать пороговую величину запасов отдельного входящего в проект месторождения и достигать уровня, обеспечивающего порог рентабельности проекта в целом.
    Указанное положение Закона “О СРП” является существенным привлекательным элементом для потенциальных инвесторов, уменьшая их риски:
    -  отсутствует необходимость добиваться включения этих месторождений в Закон “О перечнях участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции”, а также впоследствии ратификации их российским Парламентом (что, плюс ко всему, является долговременной и дорогостоящей — для инвестора — процедурой);
    -  в случае наличия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации (как, скажем, в Удмуртской Республике) порядок и условия пользования и распоряжения мелкими объектами не-дропользования определяются органами государственной власти субъекта Федерации (то есть “два ключа” недропользования оказываются в одних руках) и др.
    Важным положительным моментом быстрого начала разработки на условиях СРП множества мелких месторождений, расположенных в основном в дотационных сегодня регионах, является тот факт, что региональные бюджеты в течение нескольких ближайших месяцев после принятия соответствующих решений смогут получить дополнительный источник доходов, который существенно уменьшит их потребность в трансфертах. Наиболее перспективными с указанных позиций регионами являются Ненецкий АО Архангельской области, Республика Коми, Сахалинская область, Республики Татарстан и Башкортостан, Томская область, Удмуртская Республика, Оренбургская область.
    Таким образом, зоной применения СРП становятся только очень крупные и очень мелкие месторождения. В первом случае — с усложненной — на федеральном уровне — процедурой предоставления недр в пользование на условиях СРП, во втором — наоборот, с упрощенной процедурой такого рода по сравнению с федеральными процедурами.
    В обоих случаях число разрабатываемых на основе СРП объектов будет не массовым, а единичным. Единичный характер крупных месторождений не требует пояснений. Единичность проектов СРП в случае мелких месторождений определяется тем, что для преодоления порога рентабельности и обеспечения проектного финансирования несколько мелких месторождений, как правило, должны быть объединены в отдельный самостоятельный проект. Таким образом, и в этом случае сохраняется “штучный” характер подготовки и реализации СРП под плотным государственным контролем.
    А вот середина же ресурсного диапазона может оказаться по сути изъятой из зоны применения СРП в результате создания чрезвычайно забюрократизированных процедур.
    В конце 1996 г. Правительство РФ представило в Государственную Думу РФ перспективный перечень участков недр, право пользования которыми могло бы быть предоставлено на условиях СРП. Совокупный уровень спроса на инвестиции 213 объектов, составивших указанный перечень, равен, по моей оценке, 130 — 140 млрд. долл. или от 13 - 14 до 22 - 23 млрд. долл./год.
    Полученная оценка почти вдвое превышает уровень спроса на инвестиции, рассчитанный исходя из макроэкономических предпосылок, и составляет от 1/5 до 1/3 уровня капиталовложений, осуществленных международными нефтяными компаниями в разведку и добычу в целом по миру в 1996 г.
    Однако появился и новый конкурент, претендующий на традиционные рынки сбыта, — Каспий. Спрос на инвестиции в нефтегазовые проекты этого региона уже приближается к 50 млрд. долл. (5—8 млрд. долл./год). Поэтому борьба за инвестиции среди нефтедобывающих стран будет обостряться. Выиграет в этой борьбе тот, кто сможет создать наиболее благоприятные условия для инвесторов.

    ОБЕСПЕЧЕНИЕ СПРОСА НА ИНВЕСТИЦИИ
    Главным источником инвестиций в основной капитал продолжают оставаться собственные средства предприятий ТЭК. Их доля в общем объеме инвестиций в 1998 году составила 86%, из которых более трех четвертей приходится на амортизацию и одна восьмая часть — на прибыль, оставшуюся в распоряжении предприятий. Кроме того, на инвестиционные цели в 1998 году были привлечены кредиты банков — менее 2% от общего объема инвестиций и другие источники — около 10% (в основном заемные средства других организаций). Низкая доля заемных средств в общем объеме инвестиций свидетельствует о непривлекательности российского инвестиционного климата даже в таких традиционно и повсеместно пользующихся повышенным инвестиционным спросом отраслях, как нефтяная и газовая.
    Большая часть инвесторов, работавших в России до 17 августа 1998 г., были спекулятивными, осуществлявшими свои инвестиции на различных сегментах рынка финансовых инструментов. Этот рынок в пору своего существования предлагал потенциальному инвестору набор инструментов, обеспечивавших уровень доходности, значительно превышавший уровни внутренней нормы рентабельности (ВНР) инвестиционных нефтегазовых проектов при существенной разнице в срочности и капиталоемкости инвестиций по этим двум направлениям.
    Жизнь подтвердила недостаточную аргументированность предположения Правительств Черномырдина и Кириенко, что, снизив уровень доходности на рынке ГКО до 15 - 18%, Правительству удастся добиться перераспределения финансовых ресурсов из спекулятивных рынков в сектор материального производства, поскольку:
    -  рынок финансовых инструментов и рынок производственных инвестиций являются разными типами рынков (по срочности сделок, их капиталоемкости, видам рисков). При этом рынок производственных инвестиций в нефтегазовые проекты — наиболее долгосрочный, наиболее капиталоемкий, характеризуется наиболее широким набором рисков (включая отсутствующие на других инвестиционных рынках риски, связанные с действием природного фактора);
    -  на этих рынках действуют, как правило, разные типы инвесторов (биржевые спекулянты — стратегические инвесторы). Первые — рассчитывают на высокую норму прибыли на коротком временном плече, согласны на повышенные уровни риска, вторые — выигрывают за счет массы прибыли, минимизируя долгосрочные риски, согласны на меньшую норму прибыли.
    Таким образом, реальный водораздел на инвестиционном рынке проходит не между отечественным и международным рынками капитала, а между рынками долгосрочных производственных инвестиций и рынками финансовых инструментов (особенно заметный в переходных экономиках или на развивающихся рынках). Именно поэтому для инвесторов в реальный сектор экономики, для производственных инвестиций необходимы принципиально иные условия, чем для финансовых спекулянтов. Таким инвесторам необходима в первую очередь стабильность условий инвестиционной деятельности, которую в сегодняшнем российском законодательстве в достаточной степени обеспечивает им лишь Закон “О СРП”.
    Предпринимавшиеся вплоть до середины августа 1998 года Правительством и ЦБ усилия по вытеснению финансового капитала с рынка финансовых инструментов оказывали воздействие на одну категорию инвесторов (спекулятивных), но не подкреплялись адекватными действиями исполнительной и законодательной власти по созданию привлекательных условий деятельности для другой категории инвесторов (стратегических) по финансированию инвестиционных проектов. Потенциальные инвесторы предпочита ли финансировать развитие энергетики государств — конкурентов России на рынке нефти и газа (для России это означало потерю инвесторов) — либо стремились сначала установить контроль над компаниями, участвующими в том или ином проекте, и лишь потом организовывать финансирование осуществляемых этой компанией проектов (для России это означало потерю темпа инвестиций).
    Основополагающим элементом разумной экономической политики в отношении нефтегазового комплекса является создание благоприятного инвестиционного климата, стимулирующего инвесторов к вложению производственного и финансового капитала в долгосрочные и капиталоемкие нефтегазовые проекты. Законодательство должно создавать необходимые условия для финансирования проектов. Основные характеристики “благоприятности” их общеизвестны:
    -  законодательство должно обеспечивать стабильность;
    -  налогообложение должно быть умеренным и рациональным;
    -  институциональная среда (процедуры, механизмы реализации инвестиционных проектов) должна быть прозрачной.
    Следовательно, речь идет о необходимости создания законодательной базы для проектного финансирования при “закрытии” таких источников внешнего (заемного) финансирования, как долговое государственное и корпоративное финансирование.
    Законодательство о СРП сегодня в России является притягательным для инвестора, но пока не работает в полную силу по причине своей незавершенности (не закончено формирование необходимой нормативной базы, работают только три проекта, соглашения по которым были подписаны в индивидуальном порядке до выхода Закона “О СРП”, устанавливающего общий порядок применения таких соглашений). Лицензионное же законодательство работает, но является запретительным для инвестора.
    Поэтому существуют два пути повышения низкой на сегодня инвестиционной привлекательности российского нефтегазового сектора (и если брать шире, то минерально-сырьевого комплекса в целом):
    -  повышение работоспособности существующего, но пока не начавшего действовать в широких масштабах законодательства о СРП;
    -  радикальное изменение запретительного для инвестиций характера существующей лицензионной системы и кардинальное улучшение ее инвестиционной привлекательности.

    ПОВЫШЕНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТИ
    ЛИЦЕНЗИОННОЙ СИСТЕМЫ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ
    Повышение налоговой благоприятности действующей лицензионной системы недропользования осуществляется по нескольким направлениям. Основные позитивные ожидания были связаны с новым Налоговым Кодексом, который по сравнению с действующей “запретительной” налоговой системой должен был нести меньшую фискальную нагрузку за счет уменьшения числа налогов, перехода от преимущественного налогообложения валовой выручки к налогообложению чистой прибыли и др. Однако принятие Налогового кодекса в нынешней редакции глав 29, 36 — 38 (специальные налоги в нефтегазовом комплексе) не смогло кардинально решить проблемы формирования щадящего налогового режима, стимулирующего инвестора к инвестиционной деятельности.
    Анализ подготовленных в рамках Налогового кодекса усовершенствований действующей налоговой системы (замена акциза “налогом на дополнительные доходы”, модификация механизма взимания и поэтапное уменьшение ставки налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы и др.) пока не дает оснований утверждать, что за пределами зоны применения СРП будет достигнуто комплексное решение трех взаимосвязанных проблем (стабильность законодательства, умеренность и рациональность налогообложения, прозрачность институциональной среды). Хотя, безусловно, достигнутые в рамках разделов XV и XVI Специальной части Налогового кодекса компромиссные решения делают бремя специальных налогов (рентных платежей) на добывающие компании менее жестким, чем действующая сегодня система налогообложения.
    Лицензионный режим построен в терминах публичного права, то есть такой системы правоотношений между государством и инвестором, при которой государство всегда стоит “выше”, чем инвестор, что оказывается особенно важным при разрешении споров. Поэтому далеко не всегда инвестор может получить в рамках публичного права те гарантии стабильности, которые ему необходимы для осуществления долгосрочных капиталоемких инвестиционных проектов в принимающей стране, особенно когда эта страна находится на этапе формирования правовой системы.
    Компенсировать инвестору повышенный риск в рамках системы государственного регулирования, построенной на базе принципов публичного права, может только детальная регламентированность всех механизмов и процедур, определяющих применение этой системы на практике (то, что называется “прозрачностью” правовой системы). То есть инвестиционный климат хотя и является заведомо жестким, но столь же заведомо — прозрачным, следовательно, предсказуемым.
    Такую картину мы наблюдаем в нефтегазовом комплексе ряда стран, осуществляющих недропользования на основе разрешительных (лицензионных) процедур:
    США, Великобритания, Норвегия. Опыт этих стран часто используется оппонентами применения гражданско-правовых отношений в нефтегазовом комплексе России в качестве примера, обосновывающего возможность привлечения инвестиций в нефть и газ и на основе системы лицензирования.
    Однако в сегодняшней России ситуация иная. Наша экономико-правовая среда только формируется, разветвленное законодательство отсутствует зачастую даже на уровне фиксации правовых принципов, не говоря уже о механизмах и процедурах их реализации. Применение многих из них зависит только от того, как их будут трактовать государственные чиновники. Поэтому в России повышенный риск работы в рамках лицензионной системы сохраняется как имманентно присущий этой системе на нынешнем этапе формирования российской экономико-правовой среды.

    ПОВЫШЕНИЕ РАБОТОСПОСОБНОСТИ СИСТЕМЫ
    Разработчики концепции СРП предлагали построить систему взаимоотношений государства и инвестора в терминах преимущественно гражданского права, обеспечивающих равенство прав государства и инвестора по договору (с сохранением суверенных прав принимающего государства на свои природные ресурсы), с взаимной ответственностью, в том числе имущественной. С возможностью защиты этих прав в суде, включая международный арбитраж.
    Один из основных правовых плюсов предложенного российского механизма соглашений о разделе продукции заключается в том, что они могут обеспечить инвестору должную правовую стабильность даже тогда, когда правовая среда за пределами СРП остается в целом нестабильной. Иными словами, СРП могут являться “очагами” правовой стабильности и налоговой благоприятности в нестабильной и неблагоприятной в целом для инвестора правовой экономике.
    Основное экономическое преимущество СРП по сравнению с действующей лицензионной системой для государства — существенное расширение налогооблагаемой базы. Механизм расширения налоговой базы следующий: оптимизация налогообложения, гарантии стабильности на весь срок жизни проекта. Снижение издержек и налогов ведет к снижению “порога рентабельности”, то есть к увеличению объема вовлекаемых в хозяйственный оборот рентабельно извлекаемых ресурсов, следовательно — к расширению налоговой базы для принимающего государства. Через эффект мультипликатора расширение налоговой базы при переходе от лицензионной системы к СРП обеспечивает и дополнительный косвенный эффект. Поэтому совокупный эффект от перехода к СРП оказывается намного большим, чем только прямой.
    Вывод: в рамках гражданского (контрактного) права существуют более широкие возможности для повышения правовой стабильности контракта — на весь срок реализации проекта. Рентная система платежей и переговорный характер определения количественных параметров этой системы делают возможным нахождение оптимальных значений этих параметров и механизмов их изменения. Законодательство о СРП создает правовые основы проектного финансирования российского нефтегазового комплекса.
    Дальнейшее совершенствование этого раздела законодательства должно идти в направлении повышения его “финансируемости”, т.е. введения в сам Закон “О СРП” и в связанные с ним законодательные акты норм, отражающих баланс интересов не только государства (в лице федеральных и региональных властей) и инвестора, как сторон самого СРП, но и всех других участников процесса “проектного финансирования” (т.е. смежников), без участия которых ни один проект СРП не может быть реализован.