12 марта 1999 г. правительство России выпустило распоряжение о создании Российского банка развития (РБР). Таким образом, история создания в России специализированного финансового института, находящегося под государственным контролем и нацеленного на организацию финансирования экономического роста в стране с помощью "рыночных" инструментов и механизмов в рамках установленных государством приоритетных направлений развития реального сектора экономики, вышла на новый виток своего развития
ОТ РБРР К РБР
Напомним, эксперимент по созданию полугосударственного инвестиционного банка в новейшей истории России уже имел место, но завершился неудачей. "Идеологическим" предшественником РБР являлся Российский банк реконструкции и развития (РБРР), созданный специальным распоряжением президента России в конце 1992 г. Сначала государство имело в РБРР блокирующий пакет акций - этого достаточно, чтобы организовать работу банка в интересах государства. Предполагалось нацелить РБРР в основном на работу с кредитами международных финансовых организаций через механизмы проектного финансирования в интересах жизнеспособных отраслей российской экономики. В одной из российских программ Всемирного банка даже предусматривалось так и нереализованное впоследствии целевое финансирование процесса создания РБРР, достаточное для его становления в качестве крупного российского инвестиционного института. Однако на первом организационном этапе развития РБРР (1993 - 1995 гг.)
так и не удалось запустить банк в большое плавание в основном из-за разногласий между российскими частными его акционерами, а проведенная эмиссия акций привела к резкому сокращению госпакета и превращению РБРР из полугосударственного в частный коммерческий банк со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В 1996 г. была предпринята попытка реанимировать РБРР в его изначальном предназначении. Состав акционеров РБРР радикально поменялся - сократился и консолидировался. Было выпущено постановление правительства о закреплении в собственности государства 25% акций РБРР, однако этот (правда, уже не являющийся блокирующим) пакет впоследствии так и не был оплачен. Однако менее чем через год новые основные акционеры РБРР опять разругались (вплоть до арбитражных разбирательств друг с другом), после чего уже к концу 1997 г. на перспективах реанимации РБРР в качестве работающего в интересах государства и находящегося под государственным контролем инвестиционного института можно было ставить крест. В том числе и по причине безвозвратно утраченной репутации.
А потом случилось 17-е августа 1998 г., после чего встал вопрос о самой возможности осуществления каких-либо инвестиций в реальный сектор российской экономики и о сохранении российской банковской системы как таковой. РБРР же к концу 1998 г., по данным журнала "Профиль", попал в двадцатку банков с наибольшим отрицательным капиталом (100 млн.руб. на 1 декабря).
В этих условиях дискуссия о целесообразности формирования РБР и о направлениях его деятельности приобретает особую остроту. Наиболее актуальным становится вопрос: откуда Банк будет брать ресурсы для осуществления уставных задач? От ответа на этот вопрос будет в значительной мере зависеть дальнейшая судьба РБР: останется он только на бумаге (или повторит печальную эволюционную траекторию РБРР) или все же сможет стать дееспособным инвестиционным институтом, способным внести реальный вклад в обеспечение экономического подъема в стране через эффективную организацию финансирования приоритетных направлений развития реального сектора ее экономики?
ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ РБР:
НАСКОЛЬКО ОНИ НАДЕЖНЫ
И ДОСТАТОЧНЫ
Сегодня РБР формально имеет в своем распоряжении два источника финансирования уставной деятельности: "бюджет развития" в объеме 20 млрд. руб. и государственные гарантии на сумму 50 млрд. руб. Однако денег "бюджета развития" явно недостаточно для решения уставных задач банка - их едва может хватить на финансирование годовой программы работ пары крупных нефтегазовых проектов (типа сахалинских), а государственные гарантии в их нынешнем наполнении не являются ликвидным обеспечением для привлечения заемного финансирования. Последнее требует пояснения.
Как известно, в устойчиво развивающейся экономике государственные гарантии являются наиболее надежным видом обеспечения привлекаемых заемных средств. Эти гарантии обеспечиваются всеми видами бюджетных и внебюджетных поступлений страны, в первую очередь - собираемыми налогами. В устойчиво работающей экономике государство имеет возможность установить щадящий, стимулирующий инвестиционную деятельность налоговый режим, обеспечивающий высокую собираемость этих налогов в денежной форме. В итоге, государственные гарантии имеют высокую надежность и ликвидность, низкий риск и обеспечивают кредитуемой под них стране высокий финансовый рейтинг как суверенного заемщика.
В современной переходной российской экономике ситуация является кардинально иной. Экономика - скажем мягко - работает неустойчиво. Налоговая база является очень узкой и, похоже, имеет тенденцию к дальнейшему сжатию. Государство стремится увеличить бюджетные поступления не столько путем расширения базы налогообложения, сколько путем усиления фискального
давления на немногих относительно стабильно работающих производителей товаров и услуг, и так обеспечивающих основные налоговые платежи. Усиление этого пресса идет по всем фронтам: увеличивается номенклатура налогов, сборов и других обязательных платежей; растут эффективные налоговые ставки; центр тяжести налогообложения переносится с чистой прибыли на валовую выручку. В результате формируется запретительный для инвестора налоговый режим, характеризующийся - для бюджета - низкой собираемостью налогов, высокой долей неплатежей, низкой долей денежных средств в фактически собираемых налогах (высокая доля бартера и денежных суррогатов). Такое наполнение государственных гарантий (за счет будущих налоговых поступлений) в современных российских условиях является очень ненадежным, имеет низкую ликвидность, высокий риск и формирует низкий финансовый рейтинг России как страны-заемщика.
Вдобавок к этому, в условиях сегодняшнего несформированного (и рухнувшего после 17-го августа 1998 г.) российского фондового рынка, корпоративные гарантии отечественных компаний также не являются надежным обеспечением привлекаемых ими заемных средств для осуществления инвестиционных проектов. Российские компании в массе своей непрозрачны, они обременены долгами и судебными разбирательствами, в них ущемляются права акционеров, перспективы их развития неясны.
Напрашивается вывод: в условиях современной переходной российской экономики, когда потребность в инвестициях становится остра как никогда, традиционные суверенные государственные и корпоративные гарантии становятся ненадежным и низколиквидным обеспечением заемного финансирования и существенно сужают масштабы возможного привлечения долгосрочных прямых инвестиций в экономику страны. Образуются "инвестиционные ножницы": спрос на инвестиции в реальный сектор растет, а возможность его удовлетворения катастрофически падает.
Тупик? Нет.
Что же тогда может предложить инвестору государство в нынешних условиях, близких к финансовой несостоятельности (ограниченный дефолт по долгосрочным обязательствам), для поддержки (стимулирования) прямых инвестиций в реальный сектор, в частности для организации и/или содействия проектному финансированию через механизмы РБР, - с тем, чтобы наполнить реальным работающим экономическим содержанием политический тезис об усилении роли государства в экономике?
На мой взгляд, - новый механизм "государственных гарантий" с принципиально иным наполнением, чем это традиционно понимается сегодня под данным термином.
На мой взгляд, - новый механизм "государственных гарантий" с принципиально иным наполнением, чем это традиционно понимается сегодня под данным термином.
ГОСГАРАНТИИ И СРП
В сегодняшней России наиболее надежное наполнение государственных гарантий может быть обеспечено в рамках механизмов проектного финансирования, когда в качестве обеспечения заемных финансовых средств (привлекаемых для реализации того или иного инвестиционного проекта) служат будущие финансовые потоки, генерируемые самим проектом. Наиболее высокую надежность возврата привлекаемых средств обеспечивают механизмы соглашений о разделе продукции, правовой базой которых является законодательство о СРП (центральный элемент - Закон "О соглашениях о разделе продукции"). Именно механизмы СРП, даже в условиях нестабильной экономики и запретительной налоговой системы, могут обеспечить инвестору правовую стабильность на весь срок реализации проекта, а также индивидуальный переговорный налоговый режим, обеспечивающий достижение устойчивого баланса интересов государства и инвестора как сторон инвестиционного проекта.
Поэтому проекты СРП сегодня продолжают оставаться чуть ли не единственным видом инвестиционных проектов, представляющими реальный интерес для долгосрочных стратегических отечественных и иностранных инвесторов (подчеркнем - речь не идет о работающих на фондовом рынке финансовых спекулянтах).
Механизм СРП дает возможность обеспечить надежное и высоколиквидное наполнение государственных гарантий, причем выставляемых как на федеральном, так и на региональном уровне. Схема наполнения госгарантий за счет СРП представляется нижеследующей.
При подготовке технико-экономического обоснования проекта на условиях СРП рассчитывается динамика натуральных и стоимостных показателей проекта за полный срок его разработки. Определяется доля продукции, принадлежащая государству (роялти, бонусы, часть прибыльной продукции и т.п.). Распределение принадлежащей государству прибыльной продукции между федеральным и региональным бюджетами предусмотрено действующим законодательством на базе специальных договоров, заключаемых федеральными и соответствующими региональными властями по каждому проекту СРП.
Таким образом, государство, в лице его федеральных и региональных органов, еще до начала реализации проекта - на стадии утвержденного ТЭО - имеет четкое представление о том, когда и сколько оно получит доходов от данного проекта. Это дает возможность использовать будущие доходы от проекта в качестве обеспечения под привлекаемые для разработки проекта инвестиции. Высокий уровень правовой стабильности СРП (правовой защищенности инвестора в рамках СРП на весь срок реализации проекта) уменьшает риски невыполнения производственной программы СРП вследствие возможных односторонних действий правительства, ущемляющих интересы инвестора.
В соответствии с действующим законодательством, объемы государственных гарантий, выставляемых в качестве обеспечения для внешних заимствований на будущий год, должны утверждаться федеральным законом о бюджете. В его рамках могут быть просуммированы и выставлены отдельной строкой объемы госгарантий под реализацию проектов СРП, обеспечиваемые будущей госдолей нефти в этих проектах.
Сегодня российское законодательство требует утверждения каждого проекта СРП отдельным федеральным законом. Это означает, что при формировании бюджета на будущий год достаточно просуммировать по ратифицированным соглашениям объемы госдолей прибыльной нефти на этот год, не подвергая их отдельному обсуждению в рамках процедуры принятия бюджета. С другой стороны, нет худа без добра - ратификация отдельных проектов (требование, внесенное в законодательство, существенно "утяжелившее" для инвестора процедуру заключения соглашения по проекту с государством) обеспечивает инвесторам максимальную правовую защиту в условиях высокой нестабильности российской экономики переходного периода и тем самым существенно понижает риск и повышает долгосрочный финансовый рейтинг выставляемых на базе СРП госгарантий.
Правда, при условии того, что выставляемые на базе конкретного проекта СРП госгарантии используются на нужды проектного финансирования именно данного конкретного проекта. Такой подход даст возможность вывести эти госгарантии из зоны действия суверенного риска и существенно снизить цену заимствования. Если же выставляемые на базе конкретного проекта СРП госгарантии будут использованы не только внутри этого проекта, но и в интересах других проектов, то есть подвергнутся перераспределению через сегодняшний бюджет, то они тут же подпадут под действие суверенного риска, что существенно увеличит цену заимствования и поставит под сомнение целесообразность применения предложенной схемы в целом.
На мой взгляд, указанный подход даст возможность разорвать традиционную для стабильно развивающихся (непереходных) экономик общепринятую закономерность, в соответствии с которой финансовый рейтинг проекта не может быть выше рейтинга компании, которая его осуществляет, который, в свою очередь, не может быть выше финансового рейтинга материнской и/или принимающей страны, в которой осуществляется данный проект. В мировой практике существует единственный известный мне пример, когда финансовый рейтинг проекта превышает финансовый рейтинг страны, в которой он осуществляется - проект "Катаргаз" в Катаре (добыча природного газа на месторождении "Северное", расположенном на пограничной с Ираном акватории Персидского залива, и его сжижение на заводе СПГ, расположенном на северной оконечности полуострова).
Предлагаемый подход позволит, на мой взгляд, обеспечивать высокие финансовые рейтинги выставляемых в рамках российских проектов СРП госгарантий вне зависимости от финансового рейтинга самой России.
РБР КАК ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ
«ПРОЕКТНЫМИ» ГОСГАРАНТИЯМИ
Претендовать на роль института государственного управления этими гарантиями могут различные государственные и полугосударственные кредитно-финансовые организации. Однако, на мой взгляд, наиболее целесообразно было бы передать эти функции Российскому банку развития в рамках наделения его функциями распорядителя государственных гарантий. В соответствии с обнародованными принципами работы РБР он сможет выдавать государственные гарантии (в их традиционном понимании) на общую сумму 50 млрд.руб. При реализации предлагаемого механизма, объем конвертируемых и ликвидных государственных гарантий со 100%-й надежностью их возврата может кратно возрасти против указанной суммы.
Изложенное (имеются также более детальные наработки по этому вопросу) представляет один из возможных механизмов предоставления государством (в лице своих федеральных и/или региональных властей) через механизмы СРП обеспеченных гарантий под привлечение инвестиций российскими и иностранными компаниями, участвующими в проектах СРП, под ту конкретную ликвидную продукцию, в отношении которой точно известно (обосновано в ТЭО), в каких объемах и в какие сроки она может быть произведена. Таким образом, могла бы быть, например, решена проблема организации финансирования долевого участия российских нефтяных компаний в проектах СРП, там, где эти компании имеют такое участие, но не могут самостоятельно обеспечить финансирование своей доли (например, компания "Роснефть" в проекте "Сахалин-1").
В случае, если будет реализована идея формирования Российской Национальной нефтяной компании, предложенный механизм может быть легко скорректирован с учетом возложенных на РННК функций.
Изложенное является одним из возможных путей организации эффективного проектного финансирования российских нефтегазовых проектов на условиях СРП даже в условиях нынешнего финансового кризиса и существенной утери доверия к российскому государству на международном финансовом рынке.
Андрей КОНОПЛЯНИК,
доктор экономических наук, профессор,
советник Минтопэнерго РФ,
руководитель группы консультантов Минэкономики РФ
по вопросам подготовки предложений
о привлечении иностранных инвестиций
