В ходе парламентских слушаний на тему "О проекте Горного кодекса Российской Федерации" (12.05.98 г.) и других аналогичных дискуссий по вопросу о том, в каком направлении развиваться российскому законодательству о недрах, выявилось наличие двух принципиально различающихся подходов. Условно их можно назвать "финансово-экономическим" и "технократическим".

При "финансово-экономическом" подходе проект освоения месторождения полезных ископаемых рассматривается в законодательстве с экономической точки зрения как инвестиционный. Целью проекта является получение прибыли, следовательно, существуют его затратная (инвестиции, текущие или эксплуатационные расходы и т.д.) и прибыльная (выручка от реализации продукции за вычетом затрат и налогов) части. Потенциальному недропользователю необходимо обеспечить финансирование проекта, т.е. стать инвестором. Инвестор, берущийся за реализацию проекта, подвергается многообразию производственных, в том числе геологических и финансовых, рисков и поэтому нуждается в определенных гарантиях, обеспечиваемых законодательно. Следовательно, в законодательстве должен быть предусмотрен специальный раздел, учитывающий интересы инвестора в столь специфической области предпринимательской деятельности, каковой является освоение минерально-сырьевых ресурсов или ресурсов недр (нефть, газ, твердые полезные ископаемые, подземные воды).
Сегодня доминирует, однако, сугубо "технократический" подход к формированию законодательных норм в отношении освоения минерально-сырьевых ресурсов. При таком подходе проект освоения месторождения полезных ископаемых фактически не рассматривается с экономической точки зрения. Иначе говоря, он рассматривается не системно, не как инвестиционный проект, а как сугубо производственная (в технократическом смысле) задача по техническому обеспечению процесса разведки и добычи полезных ископаемых. Целью производственного процесса становится максимизация прироста запасов и добычи. Критериями максимизации являются в основном натуральные показатели. Блок экономических вопросов сводится к определению номенклатуры налогов и рентных платежей за право доступа к недрам, блок финансовых вопросов (условия и/или предпосылки для финансирования проектов освоения ресурсов) напрочь отсутствует, зато присутствует множество других, как правило, весьма "затратных" ограничений на деятельность недропользователя: требования экологического, социального характера и т.п. Иными словами, такой подход демонстрирует фактическое неприятие комплексного понятия "инвестиционный проект" во всей его финансово-экономической полноте.
При таком подходе среди "задач горного законодательства" совершенно обоснованно (с технократической точки зрения) вообще не находится места комплексному законодательному обеспечению интересов инвестора как второй стороны в процессе недропользования.
В этой связи хотелось бы высказаться по ряду существенных для указанной дискуссии вопросов, в частности об интересах государства при пользовании недрами.

ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

Если исходить из того, что российское законодательство о недрах должно развиваться в направлении, связанном с углублением и детализацией регулирования процесса пользования недрами, то оно должно охватывать весь комплекс отношений (в том числе экономических) между собственником недр и субъектами предпринимательской деятельности в этой сфере, а не только, как это происходит сегодня, налоговые отношения между ними. Следовательно, законодательство должно рассматривать недра как экономическую категорию и его развитие должно идти по "финансово-экономическому", а не по "технократическому" пути.
Сегодня горное законодательство России не рассматривает ресурсы недр в качестве товара и опирается не на экономические, а на геологические и технологические критерии. Вместе с тем оно должно быть либо тесно переплетено с "экономическими" разделами российского законодательства (Гражданский и Налоговый кодексы, блок законов об инвестициях и др.), рассматривающими ресурсы недр в качестве товара (одного из видов производственных ресурсов), либо включать в себя соответствующий раздел.
Издержки существующего сегодня "технократического" подхода к развитию законодательства о недрах очевидны. Действующее законодательство не обеспечивает инвестору (т.е. потенциальному пользователю недр, продемонстрировавшему намерения на свой страх и риск профинансировать процесс пользования недрами при наличии экономически обоснованных перспектив получения прибыли и юридически обоснованных гарантий возврата вложенных средств) необходимых гарантий предпринимательской деятельности, а значит, повышает его риски, удорожает издержки, снижает норму возврата на инвестиции, в итоге делает вложения в российские недра мало- или вовсе непривлекательными и уводит его из минерально-сырьевого комплекса России на конкурентные рынки. Поэтому, несмотря на то, что счет выданным лицензиям на пользование недрами приближается уже к 30 тыс., поток инвестиций в объекты недропользования, похож, скорее, на тоненький ручеек.
Рассмотрение ресурсов недр в качестве экономической категории, равно как и вовлечение их в процесс общественного производства, предполагает превращение ресурсов недр в товар. Законодательство должно в полной мере отражать эту бесспорную реалию. Однако существуют и противники такого подхода, обосновывающие "технократическую" концепцию развития горного законодательства со всеми ее издержками.
С экономической точки зрения природные ресурсы являются одним из производственных ресурсов, наряду с трудом и капиталом. Однако природные ресурсы далеко не всех классификационных категорий являются товаром (производственным ресурсом). В частности, минерально-сырьевые ресурсы, даже если они разведаны (подтверждены разведочным бурением), товаром не являются, т.е. остаются производственными ресурсами лишь в потенциале. Чтобы превратиться в товар, оказаться вовлеченными в процесс общественного производства, они должны приобрести определенные свойства, дающие им возможность в обусловленное время быть обмененными на другие товары, т.е. приобрести максимально ликвидную форму. Иными словами, эти ресурсы должны находиться:
          а)  в уже добытом состоянии (текущая добыча плюс коммерческие и стратегические запасы). (Не подлежит сомнению тот факт, что указанные экономические категории ресурсов товаром являются и при наличии спроса - товаром высоколиквидным);
          б)  в разрабатываемых и/или обустроенных и подготовленных для начала добычи месторождениях. (Запасы полезных ископаемых в месторождениях, добыча на которых является рентабельной при существующей и прогнозируемой конъюнктуре, относятся в зарубежных классификациях к категории "доказанных извлекаемых запасов".).
Формирование этой категории ресурсов происходит на начальных стадиях хозяйственного (или инвестиционного) цикла проекта. До начала добычи наиболее точная оценка величины доказанных извлекаемых запасов появляется обычно на стадии банковской экспертизы бизнес-плана проекта разработки месторождения и его финансирования (тем не менее, эта оценка продолжает оставаться вероятностной, абсолютно точная величина доказанных извлекаемых запасов месторождения устанавливается только с окончанием его эксплуатации). Следовательно, в пределах инвестиционного цикла по добыче ("инвестиционный цикл" разработки месторождения шире, чем его "производственный цикл") ресурсы недр становятся ликвидным товаром еще до начала процесса производства или собственно добычи.

"ФИНАНСИРУЕМОСТЬ" ГОРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Одной из основных задач, на решение которых должно быть нацелено горное законодательство России, является создание условий для максимально эффективного превращения ресурсов недр в товар. Сегодня в стране нехватка инвестиций является основным сдерживающим фактором развития отечественной горно-добывающей промышленности.
Поэтому горное законодательство должно быть нацелено на стимулирование инвестиций в недропользование. Инвестиции в минерально-сырьевые отрасли обладают высоким народно-хозяйственным (мультипликативным) эффектом, т.е. стимулируют экономический рост в сопряженных отраслях (по производству оборудования, предоставлению услуг и т.д.). Для России величина нефтегазового мультипликатора составляет 1,9 и находится на таком же уровне, как в про-мышленно развитых странах, располагающих собственной нефтегазовой отраслью (США, Норвегия, Австралия). Это означает, что инвестиции в нефтегазовую отрасль не будут способствовать превращению России в сырьевой придаток промышленно развитых стран, а будут стимулировать интенсивный экономический рост в несырьевых сопряженных сферах экономики [1]. Для этого необходима адекватная законодательная защита инвестиций в эти отрасли.
Объем обращающихся в мировой экономике инвестиционных ресурсов сегодня в принципе более чем достаточен для освоения ресурсов недр в масштабах, соответствующих тенденциям развития мировой экономики (с учетом изменения ее материало- и энергоемкости). Как было показано в недавних исследованиях Мирового энергетического совета на примере топливно-энергетических ресурсов [2, 3], несмотря на рост абсолютных объемов потребностей в капиталовложениях, спрос на инвестиционные ресурсы в энергетику не превышает 3-4 % мирового ВВП, в то время как норма накопления (база для инвестиций) стабильно остается на уровне 22 % мирового ВВП. Следовательно, количественных ограничений для удовлетворения спроса на инвестиции в освоение минерально-сырьевых ресурсов в целом по миру не существует. Однако такие ограничения возникают на пути перетоков капитала в отдельные страны и секторы экономики вследствие более жестких условий инвестирования, вводимых той или иной принимающей страной (или между разными секторами экономики в отдельных странах), что чрезмерно увеличивает риски финансирования инвестиционных проектов. В первую очередь это сказывается на инвестиционных проектах в топливно-энергетической и минерально-сырьевой отраслях, которые являются наиболее капиталоемкими, наиболее долгосрочными, с максимальной номенклатурой рисков, особенно по сравнению с инвестициями в финансовую сферу [1, 4].
Таким образом, проблема инвестиций в энергетику и минерально-сырьевой комплекс - это в первую очередь проблема институциональной среды.
Следовательно, одной из основных задач при подготовке горного законодательства, является обеспечение его "финансируемости", т.е. создание системы правовых инструментов и механизмов, которые обеспечивали бы инвестору необходимый набор правовых гарантий для работы в отраслях, характеризующихся наибольшими рисками, и приемлемую прибыль на вложенный капитал. Наиболее эффективной техникой финансирования инвестиционных проектов в минерально-сырьевых отраслях России является техника "проектного финансирования". Поэтому необходимость обеспечить "финансируемость" российского горного законодательства предполагает в первую очередь закрепление в нем правовых норм, необходимых и достаточных для практического применения "проектного финансирования" в этих отраслях экономики России.

ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА ПРАВ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ

Значительно повысить инвестиционную привлекательность российского недропользования может формирование в стране полномасштабного рынка прав пользования недрами. В России сформирована и действует система недропользования, опирающаяся на параллельное (хотя и не вполне равноправное) существование двух правовых механизмов: лицензионной системы (административное право плюс налоги) и системы СРП (гражданское право плюс рентные платежи) [5, 6]. И в той, и в другой системе существует фиксирующий титул собственника юридически обязательный документ под названием "лицензия". В одном случае он является документом разрешительным, в другом - регистрационным.
Сегодня имеются все предпосылки для того, чтобы превратить этот документ в "ценную бумагу" в понимании (терминологии) фондового рынка. Для этого необходимо предоставить правовую возможность и создать механизм обращения этих ценных бумаг, чтобы существовал не только первичный ("обращение" лицензий только между инвестором и государством), но и вторичный рынок лицензий (прав пользования недрами), на котором их обращение (переуступка прав пользования недрами) возможно непосредственно между субъектами предпринимательской деятельности*. Таким образом, должен быть создан новый сегмент рынка ценных бумаг со всеми необходимыми его атрибутами и разумными ограничениями оборотоспособности участков недр. Принципиальная необходимость таких ограничений предусмотрена в проекте структуры Горного кодекса РФ.
Естественно, формирование и развитие рынка прав пользования недрами, обращение лицензий должно проходить под контролем государства, регулирующего по праву собственника недр оборотоспособность их участков и прав пользования ими (рисунок).

Схема формирования рынка прав пользования недрами   Fig. Formation of the market of subsurface use rights

На традиционном фондовом рынке такой контроль осуществляется Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКРЦБ). Должен ли именно этот орган оставаться в качестве органа государственного регулирования нового сегмента фондового рынка или, учитывая известную специфику ценной бумаги под названием "лицензия" (вызванную спецификой отношений недропользования), этот сегмент должен регулировать иной орган помимо ФКРЦБ (очевидно, этим органом является регулирующий права пользования недрами орган управления государственным фондом недр) - вопрос для дальнейшей дискуссии. Понятно, что в этом случае придется выбирать между консолидацией в рамках одного органа государственного управления единых функций регулирования фондового рынка (ФКРЦБ) или единых функций регулирования отношений недропользования (МПР России - Минтопэнерго).
Предложение придать лицензии функции "ценной бумаги" не содержит попытки ввести неограниченный оборот прав недропользования, так как каждая лицензия уже обременена условиями лицензионного соглашения (другой вопрос, каково качество этого соглашения), поэтому нужен не запрет на обращение лицензий, а механизм оперативной регистрации обращения и эффективный контроль за выполнением условий лицензий, объективно ограничивающих их оборотоспособность.
Очевидно, должен быть детально прописан механизм разрешения споров на рынке прав пользования недрами. Участникам правоотношений на этом рынке должна быть предоставлена возможность обращения в независимый арбитраж, включая международный.

ОБ ИНТЕРЕСАХ ГОСУДАРСТВА И КРИТЕРИЯХ ИХ ОЦЕНКИ
ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ

Российское законодательство предусматривает следующие основные критерии выбора победителя при проведении конкурса на предоставление участков недр в пользование с целью разведки и добычи полезных ископаемых (ст. 13 Закона РФ "О недрах"):

• полнота извлечения полезных ископаемых,
• вклад в социально-экономическое развитие территории,
• сроки реализации программ поисков, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых,
• эффективность природоохранных мероприятий.

По мнению законодателя именно эти критерии отражают (должны отражать) интересы государства при предоставлении недр в пользование.
Однако трудно согласиться с тем, что именно эти критерии отражают агрегированные (интегральные) экономические интересы государства. Скорее, приведенные критерии отражают некоторые частные и к тому же не носящие экономический характер интересы государства, которые могут быть приняты во внимание (при прочих равных условиях) при проведении конкурсов на предоставление участков недр в пользование, но не могут (не должны) выступать основными условиями определения победителя конкурса. Более того, указанные критерии ни в совокупности своей, ни поодиночке не отражают цель (результат) основной производственной деятельности компании и связанные с этим процессом экономические интересы государства:
полнота извлечения полезных ископаемых - не является критерием для экономической оценки как эффекта, так и эффективности разработки месторождения полезных ископаемых. Этот показатель не соотносит результат с затратами (полными приведенными затратами) на его достижение. Ни государство, ни компания не заинтересованы в полноте извлечения полезных ископаемых, если это не обеспечивает максимальную чистую выручку от их реализации;
вклад в социально-экономическое развитие территории - также не является критерием для корректной экономической оценки интересов государства, если под "территорией" понимать (как это обычно бывает) только территорию субъекта Федерации. В интересах государства - получить максимальный сопряженный экономический эффект (социально-экономическое развитие) в рамках всей территории страны. Лишь при "прочих равных условиях" предпочтение может быть отдано проекту, предусматривающему максимальный сопряженный экономический эффект в рамках субъекта Федерации, на территории (акватории) которого расположен передаваемый в пользование участок недр;
сроки реализации программ поисков, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых - не являются критерием экономической оценки, поскольку не отражают цель (результат) освоения месторождений полезных ископаемых. Самостоятельного экономического значения не имеют. И даже при "прочих равных условиях" не могут выступать обобщающим критерием вне экономико-политических рамок конкретного проекта и конъюнктуры конкретного сегмента рынка;
эффективность природоохранных мероприятий - является не столько критерием, сколько ограничением. Не может являться критерием, если не содержит экономической оценки эффективности природоохранных мероприятий. Является лишь частным критерием, поскольку отражает эффективность затрат, всегда уменьшающих результаты основной производственной деятельности. Скорее, отражает интересы государства для непредоставления недр в пользование, чем критерий их предоставления в пользование.
Система критериев, отражающих интересы государства при разработке месторождений полезных ископаемых, может быть сведена к двум агрегированным показателям, характеризующим экономику проекта на микро- и макроэкономическом уровнях:
          микроэкономика: максимальный положительный дисконтированный поток наличности (максимальная приведенная чистая выручка) при разработке месторождений полезных ископаемых. Этот показатель (разность между приведенной выручкой и приведенными затратами) отражает прямой экономический эффект для государства и компании от разработки месторождения (группы месторождений) на уровне отрасли;
          макроэкономика: максимальный вклад программ разработки месторождений в социально-экономическое развитие Федерации и (при прочих равных условиях) субъекта Федерации, на территории (акватории) которого находятся месторождения. Показателем, отражающим величину косвенного (сопряженного) экономического эффекта, является так называемый "экономический мультипликатор", а критерием, отражающим максимальное удовлетворение интересов государства, - его максимальная величина.
Таким образом, максимально полное удовлетворение интересов государства (максимальный полный эффект) достигается при максимальном значении как микро-, так и макроэкономического эффектов от разработки месторождения, т.е. при максимальных значениях дисконтированного потока наличности и величины мультипликатора. Все остальные критерии (в том числе перечисленные в ст. 13 Закона РФ "О недрах") имеют подчиненное значение.
Если условия конкурса опираются на систему критериев, неверно (или в неполной мере) отражающих интересы государства, а победитель конкурса устанавливается конкурсной комиссией по результатам анализа представленных предложений, которые должны соответствовать заданным условиям конкурса, то победитель такого конкурса будет работать в ущерб государственным интересам. Как следует из вышесказанного, именно такое внутреннее противоречие заложено в действующее российское законодательство. При дальнейшей работе над горным законодательством (доработке Горного кодекса) его необходимо устранить.

Литература

    1.  Конопляник А. Развитие законодательного и инвестиционного процесса в России в условиях действия Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" (по материалам третьей международной конференции "Освоение шельфа арктических морей России", 23-26 сентября 1997 г., Санкт-Петербург, Россия) // Нефть, газ и право. - 1998. - № 1. - С. 33-52.
    2.  Global Energy Perspectives to 2050 and Beyond // World Energy Council, International Institute for Applied System Analysis. - London, 1995.
    3.  Financing the Global Energy Sector - the Task Ahead // World Energy Council. - London, 1997.
    4.  Конопляник А. Риск иностранных инвестиций в энергосырьевых отраслях России // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 1995. - № 3. - С. 18-22; № 5. - С. 29-33.
    5.  Конопляник А. Налоговый кодекс и соглашения о разделе продукции - два параллельных режима пополнения государственного бюджета // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 1998. - № 1. - С. 36-40.
    6.  Конопляник А. Частный капитал осторожен и разборчив (условия для частных инвестиций в нефтегазовый комплекс России) // Нефтегазовая вертикаль. - 1998. - № 5. - С. 116-119.

© А.А.Конопляник, 1998

^* Важным элементом системы обращения прав пользования недрами должен стать и законодательно закрепленный залог права пользования недрами. Вопрос о залоге представляет собой предмет для специального рассмотрения и в данной работе не затрагивается. Материалы, посвященные этому вопросу, редакция планирует поместить в одном из последующих выпусков журнала.