Сфера применения СРП: как планировалось

Закон РФ "О соглашениях о разделе продукции" (далее - Закон "О СРП") разрабатывался как альтернатива, а не как замена действующей налоговой системы (ДНС), на основе которой осуществляется лицензирование пользования недрами. Идея заключалась в формировании двух параллельных и равноправных режимов недропользования (лицензионного и СРП), конкурирующих между собой на рынке инвестиций. Такой подход, во-первых, создавал бы дополнительные стимулы к совершенствованию каждого из этих режимов; во-вторых, вел бы в итоге к быстрейшему повышению инвестиционной привлекательности российского минерально-сырьевого комплекса в целом; в-третьих, создавал бы предпосылки скорейшего обращения финансово-банковского сектора к финансированию проектов в реальном секторе экономики.
Таким образом, ключевая идея разработчиков заключалась в создании равновесной конкуренции между двумя инвестиционными режимами, каждый из которых регулировался бы своими "основными" законами:
                - лицензионный режим - Законом РФ "О недрах" и действующим налоговым законодательством;
                - режим СРП - Законом РФ "О СРП" и внесенными на его основе дополнениями и изменениями в соответствующие разделы действующего российского законодательства (по недропользованию, инвестициям, налогам и т.д.).
Совмещение такого подхода с принципом проектного финансированная четко разделяло бы зоны применения двух основных законов и исключало бы возможность двойного толкования в применении того или иного раздела законодательства: проекты, реализуемые на условиях СРП, попадали бы в зону регулирования Законом "О СРП", остальные - в зону регулирования Законом "О недрах".
Режим СРП задумывался и создавался как инструмент обеспечения оптимальной доли государственных изъятий в цене произведенного продукта. Эта доля должна определяться в процессе переговоров двух равноправных сторон (государства-собственника природных ресурсов и инвестора) о взаимовыгодных пропорциях раздела произведенной продукции и механизмах достижения этих пропорций в ходе реализации проекта. Определение оптимальной величины государственных изъятий реализуется в случае СРП путем переговоров собственника недр и инвестора по каждому индивидуальному проекту. Это дает возможность использовать в бюджетных целях не налоговые механизмы с достаточно низкой собираемостью налогов, а механизмы рентных платежей, причем со 100%-й их собираемостью.

Сфера применения СРП: как получилось

В результате работы согласительной комиссии Госдумы и Совета Федерации в конце 1995 г. в первоначальную версию Закона "О СРП", принятую Госдумой в третьем чтении в июне того же года, были внесены существенные изменения. Они привели к созданию чрезвычайно забюрократизированного (следовательно, более дорогостоящего для инвестора) процедурного механизма определения оптимальной величины государственных изъятий. В итоге "цена" достижения оптимальных пропорций раздела произведенной продукции при реализации СРП может превышать в ряде случаев "издержки" работы инвестора в рамках действующей системы лицензирования при неоптимальной для данного конкретного проекта налоговой системе.
Образовалась неравновесная конкуренция двух инвестиционных режимов, при которой "планка выживаемости" системы СРП на федеральном уровне оказалась поднятой очень высоко в направлении крупных объектов. На федеральном уровне - в основном со стороны законодательной власти - создано много дополнительных, зачастую "избыточных" барьеров на пути реализации СРП. Один из таких барьеров - необходимость утверждать федеральным законом перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции.
Со временем может появиться возможность вовлечения в разработку на условиях СРП, причем без излишнего усложнения процедуры получения доступа к недрам, множества мелких месторождений, отходящих к юрисдикции местных властей (например, в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и соответствующих субъектов РФ). В такого рода случаях может происходить (применительно к отдельным объектам, состоящим из некоторой совокупности мелких месторождений) легитимное сосредоточение "двух ключей" в одних руках - у органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Это может вести к упрощению для указанных объектов процедуры предоставления недр в пользование на условиях СРП на региональном уровне, которое может в свою очередь отчасти компенсировать усложнение такой процедуры на федеральном уровне.

ПРЕДПОЛАГАЕМАЯ ЗОНА ФАКТИЧЕСКОГО   ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА «О СРП» THE EXSPECTED AREA OF THE PSA LEGISLATION ACTUAL APPLICATION

Таким образом, зоной применения СРП постепенно могут стать только очень крупные и очень мелкие месторождения (рисунок). В обоих случаях число разрабатываемых на основе СРП объектов будет незначительным. Небольшое число крупных месторождений (первый случай) не требует пояснений. Единичность проектов СРП во втором случае определяется тем, что для преодоления порога рентабельности и обеспечения проектного финансирования несколько мелких месторождений должны быть объединены в отдельный самостоятельный проект. Пример - недавний Удмуртский тендер, объединивший в один проект 12 месторождений. В результате и в этом случае сохраняется "штучный" характер подготовки и реализации СРП под плотным государственным контролем как со стороны органов исполнительной, так и законодательной власти.

Предполагаемая зона фактического применения Закона "О СРП"

Итак, режим СРП может остаться фактически применимым только для очень крупных и очень мелких месторождений. Середина же ресурсного диапазона может оказаться, по сути, исключенной из зоны применения СРП в результате создания законодателем чрезвычайно забюрократизированных процедур подготовки и реализации соглашений в стремлении усилить государственный контроль за использованием недр.
Таким образом, система СРП как бы отодвигается на периферию процесса недропользования и не становится одним из двух равноправных инструментов получения инвестором доступа к природным ресурсам, как это было задумано разработчиками законодательства о СРП. Реализация СРП, скорее, остается исключением из общего правила получения ресурсов недр в пользование. Такое общее правило будет определяться действующей системой лицензирования и ДНС. Изложенное создает дополнительные стимулы к повышению эффективности ДНС, применяемой в рамках действующей системы лицензирования, доминирующей в сфере недропользования. Любая налоговая система должна решать три ключевые для инвестора взаимосвязанные проблемы, обеспечивающие:
                - стабильность законодательства;
                - умеренность и рациональность налогообложения;
                - прозрачность институциональной среды.
В проекте Налогового кодекса предусмотрен ряд усовершенствований ДНС, в частности замена акциза "налогом на дополнительные доходы", модификация механизма взимания и поэтапное уменьшение ставки налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы и некоторые другие.
Однако анализ этих усовершенствований пока не дает оснований утверждать, что в рамках действующей лицензионной системы будет достигнуто комплексное решение трех вышеуказанных проблем в размерах, достаточных для обеспечения широкомасштабного проектного финансирования инвестиционных проектов в сфере добычи топливно-энергетических и минеральных ресурсов. Хотя, безусловно, достигнутые в рамках разделов XV и XVI Специальной части проекта Налогового кодекса компромиссные решения делают бремя специальных налогов (рентных платежей) на добывающие компании менее тяжелым, чем действующая сегодня система налогообложения.
В итоге недостаточно прогрессивные для инвесторов усовершенствования налоговой системы, предусмотренные в указанных выше разделах проекта Налогового кодекса, как бы компенсируют, уравновешивают имеющиеся недостатки режима СРП. Таким образом, опасения, что принятие Налогового кодекса в его сегодняшней редакции сведет на нет зону применения СРП, оказываются необоснованными. Следовательно, конкурентоспособность СРП как инвестиционного режима в сравнении с лицензионной системой снова повышается.
Сравнительный прогресс в усовершенствовании того или иного из рассмотренных режимов будет вести либо к расширению, либо к сужению зоны "конкурентоспособного" их применения (см. рисунок).

СРП: последствия для бюджета

Ускоренное принятие вытекающих из Закона "О СРП" нормативно-правовых актов (в частности, "Положения о порядке возмещения затрат и определения объекта обложения налогом на прибыль при исполнении соглашений о разделе продукции" и "Положения о порядке заключения, исполнения и контроля за исполнением соглашений о разделе продукции при пользовании недрами") увеличит приток инвестиций в российскую добывающую (а через нее - и в обрабатывающую) отрасль промышленности, расширит базу налогообложения, а значит, и масштаб бюджетных поступлений на всех уровнях при увеличении собираемости налогов.
В пользу такого вывода говорит экономическая теория (специалистам известен эффект "кривой Лэффера"), в соответствии с которой рост доли налогов в цене выше оптимального уровня ведет к снижению налоговых поступлений из-за сужения базы налогообложения (отказ от реализации проектов, становящихся нерентабельными). Это - эффект попадания в зону "запретительного налогообложения". И наоборот, снижение доли налогов в цене ведет к расширению базы налогообложения и увеличению налоговых поступлений. Это происходит за счет вывода доли налогов в цене из зоны "запретительного налогообложения" при ДНС в зону оптимальных значений доли обязательных государственных изъятий в цене при СРП. Расчеты показали, что сегодня доля налогов в цене при ДНС завышена против оптимальных значений в 1,8-2,7 раза.
Кроме этого, вывод об увеличении бюджетных поступлений при переходе на режим СРП подтверждается экономическими расчетами, результаты которых, полученные на примере планируемого освоения нефтяных месторождений, приведены в таблице.

СРП: ОПТИМИЗАЦИЯ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ КАК ОСНОВА РОСТА БЮДЖЕТНЫХ ПОСТУПЛЕНИЙ
ПОКАЗАТЕЛИ	ДНС	СРП	СРП/ДНС
33 месторождения (законопроект Правительства)
Добыча, млрд т	0,3	2,6	8,7
Налоги, млрд дол.	18,4	63,4	3,5
Доля налогов в цене, дол / т	55,2	23,9	0,43
5 месторождений (Закон РФ «Об участках недр...»)
Добыча, млрд т	0,1	0,8	8,0
Налоги, млрд дол.	4,7	14,0	3,0
Доля налогов в цене, дол / т	48,1	18,0	0,37
9 месторождений (Закон РФ «Об участках недр...»)
Добыча, млрд т	0,1	0,5	5,0
Налоги, млрд дол.	4,8	12,5	2,6
Доля налогов в цене, дол / т	47,0	26,2	0,56

Анализ данных таблицы показывает, что рационализация налогового режима за счет перехода с ДНС на СРП увеличивает налогооблагаемую базу и ведет к росту бюджетных поступлений, величина которых при СРП более чем в 3 раза превышает бюджетные поступления при ДНС по рассмотренным в таблице группам нефтегазовых месторождений, составляющим предмет различных версий законопроектов и единственного действующего Закона "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции".
Это вытекает из возможности вовлечения в хозяйственный оборот дополнительно добываемой нефти по сравнению с режимом ДНС. По различным группам объектов объемы добытой нефти увеличиваются в 5-8 раз.
Таким образом, существуют и мощные фискальные аргументы в пользу расширенного применения СРП, обеспечивающего более интенсивное наполнение бюджета, чем ДНС или подготовленный проект Налогового кодекса.

Литература

    1. Концепция создания благоприятного инвестиционного климата в нефтяном комплексе России / Глава из книги "Тяжба о разделе" (дискуссия вокруг закона "О соглашениях о разделе продукции"). - М.: ВНИИОЭНГ, 1996. - С. 17-56 (в соавторстве с М.Субботиным).
    2. Банки и СРП // Нефть и капитал. - 1997. - № 1. -С. 16-19.
    3. Некоторые предпосылки активизации инвестиционных процессов в экономике страны (законодательство о разделе продукции и инвестиционный климат) // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 1997. - № 2. -С. 19-23.
    4. Соглашения о разделе продукции: удмуртский вариант // Нефть и капитал. - 1995. - № 12. - С. 14-15 (в соавторстве с Е.Дьячковой).
    5. Кому достанутся деньги по проектам СРП? (Удастся ли создать в России цивилизованный рынок нефтегазового машиностроения?) // Рынок нефтегазового оборудования СНГ. - 1997. - № 9. - С. 78-81.

© А.А.Конопляник, 1998

^* Статья подготовлена по материалам доклада, прочитанного на конференции "Соглашения о разделе продукции в России", проходившей 2-3 декабря 1997 г. в Москве.