Сегодня очевидно, что остановить экономический спад и перейти к фазе экономического роста можно только за счет осуществления всего спектра возможностей по привлечению инвестиций с внутреннего и внешнего рынков. Однако из трех существующих способов привлечения инвестиций (упрощенно: "под страну" - дефицитное финансирование, "под корпорацию" - корпоративное финансирование, "под проект" - проектное финансирование) Россия до недавних пор работала только на основе дефицитного финансирования (под суверенную гарантию государства). Корпоративное и проектное финансирование оставалось для нее недоступным как в силу некорпоративной структуры российской экономики, так и вследствие неразвитости или полного отсутствия соответствующих разделов в отечественном законодательстве.

ФОРМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ И КОНЦЕССИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

    Приватизационные процессы положили начало формированию российского фондового рынка. "Программа приватизации" и подготавливаемые в ее развитие правовые нормативные документы образуют правовую базу передачи приватизируемого государственного имущества в собственность негосударственному инвестору. Принятие Гражданского кодекса РФ и постепенное формирование корпоративного законодательства не только создают правовые основы и повышают правовую стабильность процессов разгосударствления и приватизации, но и обеспечивают приток потенциальных инвесторов на рынок корпоративных ценных бумаг. Таким образом, создаются правовые основы и экономические механизмы для осуществления корпоративного финансирования российской экономики.
    Этот сегмент рынка инвестиций активно развивается при том. что инвесторы (как отечественные, так и иностранные) не очень охотно идут на российский рынок. А если идут, то в основном на рынок ценных бумаг, а не в сферу финансирования "реальных" секторов российской экономики.
    До недавнего времени были гораздо менее четко прописаны в законодательном плане вопросы передачи негосударственному инвестору во временное пользование той части государственной собственности, которая не подлежит приватизации. Некоторые вопросы вообще не были отражены в законодательстве (например, применение контрактного права при пользовании недрами).
    Одним из возможных путей решения этой проблемы было предложение внедрить в практику хозяйствования в стране концессионные и иные договоры. посредством которых негосударственному инвестору предоставляется на срочной и возмездной основе право пользования имуществом (включая природные ресурсы), составляющим государственную и муниципальную собственность, а также право на осуществление деятельности в рамках государственной монополии.
    Указанные вопросы образуют сферу действия концессионного законодательства, основными элементами которого являются законы "О концессионных и иных договорах" (проект, одобрен Государственной Думой в первом чтении 03.04.96 г.) и "О соглашениях о разделе продукции (СРП)" (принят и вступил в силу 11.01.96 г.).

РИСКИ ЗАЕМНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

    Снижение доходности операций с ГКО и другими краткосрочными финансовыми инструментами не приводит к автоматическому перетоку капиталов на рынок производственных инвестиций, поскольку между этими рынками отсутствует прямая конкуренция и в них участвуют различные типы инвесторов. Поэтому капиталы продолжают вкладываться в основном в краткосрочные финансовые операции и/или вывозятся из страны.
    В наиболее уязвимом для финансирования положении оказались самые долгосрочные и самые капиталоемкие проекты. Это - проекты в отраслях минерально-сырьевого и топливно-энергетиче-ского комплексов. В то же время они являются основным источником бюджетных и внешнеторговых поступлений страны (в 1996 г. треть доходов федерального бюджета и 45 % экспорта получены за счет отраслей ТЭК).
    Основным способом финансирования этих проектов в мире является проектное финансирование (тип заемного финансирования отдельной хозяйственной единицы, в качестве которой выступает индивидуальный проект, а не корпорация. осуществляющая реализацию совокупности проектов). При этом кредитор рассматривает доходы проекта как единственный источник обслуживания долга и выплаты его основной части.
    Сложности, связанные с обеспечением заемного (банковского) финансирования. многократно возрастают по сравнению с принятием инвестором решений о вложении собственных средств в проект. Однако обычно с целью минимизации и распределения рисков инвесторы вкладывают в проект из собственных средств не более 10-15 % необходимых инвестиций, как правило, на стадии поисково-разведочных работ. Остальную часть привлекают из заемных источников. Банкам и финансовым учреждениям, предоставляющим заемное финансирование, необходимы надежные гарантии возврата предоставленных средств, поскольку им принимать на себя кредитные риски гораздо труднее, чем инвесторам, вкладывающим собственный рисковый капитал. При анализе кредитных рисков банки вынуждены основное внимание уделять негативным факторам, способным привести к неудаче проекта. По международному и национальному банковскому праву большинства государств существует предельный уровень рисков, которые кредитные учреждения вправе принять на себя при выделении фондов.
    Сегодня международное банковское сообщество рассматривает финансовые риски в России как неприемлемые. Это печально, но это факт. Поэтому до сих пор проектное финансирование российских минерально-сырьевых и нефтегазовых проектов практически отсутствовало.
    Одной из немногих форм кредита, осуществляемого на основе проектного финансирования в России, пока остаются займы со стороны международных финансовых организаций (МБРР, ЕБРР, МФК) и организаций экспортного кредитования промышленно развитых стран (Эксимбанки США. Японии). За этими займами, кроме традиционных форм "кредитной поддержки" (залоговое обеспечение, гарантии спонсоров проекта и др.), стоят гарантии государств-участников этих финансовых учреждений. Однако даже при таком "втором эшелоне" политической защиты коммерческое кредитование крупных российских проектов на основе проектного финансирования оказывается незастрахованным от изменений российского инвестиционного климата. В результате дальнейшее финансирование этих проектов становится нерентабельным. Российские участники вынуждены отказываться от его продолжения, не видя возможности обеспечить возврат привлеченных средств. Примеры - отказ ряда российских нефтяных компаний от "невыбранной" ими части Первого нефтяного реабилитационного займа Мирового банка или рамочного соглашения с Эксимбанком США. И это при том, что займы Мирового банка являются самыми дешевыми на мировом рынке.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СРП - ПРАВОВАЯ ОСНОВА ПРОЕКТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ДОБЫВАЮЩИХ ОТРАСЛЕЙ

    Неблагоприятный инвестиционный климат закрывает путь капиталовложениям в отраслях, которые сегодня являются основой экономики и которые могут и должны стать (особенно в связке с конверсируемыми отраслями ВПК) локомотивом экономического роста страны. Два основных признака такой "неблагоприятности":
    а) отсутствие достаточной правовой стабильности при реализации долгосрочных инвестиционных проектов;
    б) фактически "запретительный" налоговый режим их реализации.
    Основной целью при разработке законодательства о СРП было предложить механизм реализации долгосрочных инвестиционных проектов в минерально-сырьевых и топливно-энергетических отраслях, который снизит совокупность рисков до уровня, обеспечивающего "финансируемость" таких проектов по международным банковским стандартам. Иначе говоря, следовало обеспечить необходимую правовую основу проектного финансирования российского минерально-сырьевого и нефтегазового комплексов, предложить типовые механизмы повышения правовой и налоговой стабильности в условиях, когда общий инвестиционный климат в стране продолжает оставаться неблагоприятным. То есть создать своего рода "очаги" или "зоны" нормальной - по международным стандартам - инвестиционной деятельности.
    В первую очередь речь идет о применении норм гражданского права и рентных механизмов. Эти нормы и механизмы достаточно подробно изложены в целом ряде публикаций [1-5].
    С принятием законодательства о СРП у инвесторов, наконец-то, появляется обоснованная надежда на стабильный правовой режим, обеспечивающий не временные льготы, а необходимые долгосрочные гарантии возврата вложенного в экономику России капитала. С другой стороны, государство получает возможность выбрать достойного инвестора, который обладал бы всеми необходимыми финансовыми и технологическими возможностями, соответствующим опытом управления и т.п., необходимыми для реализации того или иного конкретного проекта. В свою очередь инвестор может в соответствующем договоре не только зафиксировать достигнутые в ходе серьезных переговоров и устраивающие его коммерческие условия. но и гарантировать стабильность соблюдения этих условий на протяжении всего срока действия договора.
    Все эти обстоятельства означают появление правовой возможности для государства не приказывать или указывать, а договариваться с инвестором, что может заметно расширить его возможности по хозяйственному маневрированию, позволить ему более рачительно распоряжаться своей не подлежащей приватизации собственностью, которая сегодня остается как бы вне зоны эффективного правового регулирования. Таким образом, создаются правовые основы для осуществления широкомасштабного проектного финансирования российской экономики.

СРП: ДЛЯ ИНОСТРАНЦЕВ ИЛИ ДЛЯ СВОИХ?

    Законодательство о СРП создается в первую очередь для себя, для отечественного производителя, для стимулирования экономического роста страны, а не для иностранных инвесторов (хотя и для них в том числе, поскольку рынок капиталов - рынок без границ).
    Однако следует понимать, что мировой рынок капиталов является на порядок более крупным, чем внутренний российский (и пока во многом - теневой рынок капиталов). Иностранцы (представители мирового рынка) для нас не только потенциальный источник инвестиций, но и своего рода "лакмусовая бумажка": пойдет иностранный капитал в российские проекты - постепенно прекратится и "бегство" отечественного капитала из страны (по некоторым оценкам - до 10 млрд дол. в год против 3.5 млрд дол. иностранных инвестиций, пришедших в страну в 1996 г., из которых всего 1,5 млрд дол. пришлось на прямые инвестиции, а 2 млрд дол. были вложены на рынке ценных бумаг).
    Отечественный капитал готов и может работать в менее "тепличных" условиях, чем капитал иностранный. Однако никакой капитал нельзя заставить работать в невыгодных для него условиях. Поэтому бегство капитала из страны можно остановить не уговорами, не угрозами, не репрессиями, не возведением дополнительных барьеров, а созданием необходимых условий для устойчивой работы и получения прибыли в России.
    При этом парадокс ситуации заключается в том. что чем выше гарантии стабильности и благоприятности осуществления инвестиционных проектов обеспечивает государство инвестору, тем выгоднее это в финансовом отношении самому государству, поскольку оно не оплачивает дополнительные риски инвестора.
    Порожденные применением СРП очаги инвестиционной деятельности в минерально-сырьевых и топливно-энергетических отраслях вызовут оживление деловой активности по всей "инвестиционной" цепочке - в смежных отраслях, в других регионах. В первую очередь в находящихся на наиболее тощем инвестиционном пайке отраслях машиностроения и ВПК. Еще 2 года назад были сделаны расчеты, подтверждающие, что доходы российской стороны от реализации СРП по "машиностроительной" линии могут вдвое превысить аналогичные доходы по "нефтяной" линии. Оппоненты не верили (не хотели верить) или не понимали этого. Но вот конкретный практический пример.
    Начал потихоньку (из-за отсутствия полноценного законодательства) функционировать проект "Сахалин-2". И первые доходы после выплаты бонусов подписания пошли не по нефтяной, а по машиностроительной линии. В прошлом году был заключен договор на 35 млн дол. с Амурским судостроительным заводом. Еще добыча нефти не началась. а выгоды от проекта уже ощутили в соседней области, в смежной отрасли. И далее по цепочке: появилась возможность платить зарплату работникам (причем реально обеспеченными, а не эмиссионными деньгами), пошли отчисления в Пенсионный фонд, налоговые поступления в бюджет. Завод оплатит электро- и теплоэнергию - у энергетиков появится возможность решать свои финансовые проблемы (та же зарплата, неплатежи и т.п.). В итоге один запущенный нефтегазовый проект СРП на дальней окраине России может привести в действие механизмы хозяйственных связей по всей стране, стимулируя дальнейший экономический рост в различных отраслях множества других регионов.
    Расчеты, выполненные КЕПС РАН и Нефтяным совещательным форумом на примере шести проектов [б], показали, что применение СРП в нефтегазовой промышленности России характеризуется высоким мультипликативным эффектом. Было получено соотношение прироста ВВП к приросту инвестиций, равное 1,9. Это означает, что на 100 р. инвестиций в проекты, реализуемые на основе СРП. помимо прямого увеличения ВВП на 100 р., производится еще 90 р. дополнительного дохода в сопряженных отраслях экономики. Для сравнения: для месторождений Норвегии величина мультипликатора составила 1,6-1,7; для Австралии - 1,8-2,4; для США (Мексиканский залив) - 2.1.
        в капитальном строительстве - 56 %;
        в эксплуатационных расходах - 80 %;
        в транспортных услугах - 100 %;
        в среднем - 72 %.
    Иначе говоря, из каждых 100 р. затрат 72 р. будет израсходовано в России.
    Распределение полного дохода от реализации проектов будет следующим:
        доходы Российского государства (как собственника недр) - 43 %;
        доля негосударственного сектора России, включая российских инвесторов. участвующих в проектах, - 44 %;
        доля зарубежных инвесторов - 7 %;

СРП И ПЕРЕЧЕНЬ УЧАСТКОВ НЕДР

    Три года прошло с момента подписания президентского Указа о СРП. Прошел год с момента принятия Закона "О СРП". Подготовлены два новых законопроекта, предписанных Законом "О СРП": о поправках в законодательство и о перечнях. Однако Шестая Дума не спешит выполнять решение, принятое Пятой Думой, и не торопится выносить законы на рассмотрение. Причина состоит в якобы недостаточном обосновании перечня объектов и слишком большом их списке.
    В связи с этим необходимо расставить точки над "i". Позиция разработчиков Закона "О СРП" и абсолютного большинства его сторонников была и остается неизменной: с экономической точки зрения, с позиции рационального государственного управления и экономической безопасности страны сам перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП, не является необходимым и тем более - стремление обставить возможность включения в этот перечень того или иного объекта требованиями о многочисленных обосновывающих критериях. Почему?
    Во-первых, потому, что предлагаемый порядок формирования перечня будет, по сути, дублировать набор критериев, которые лежат в основе отбора объектов при формировании программ развития отрасли и социально-экономического развития регионов. Сам перечень будет дублировать эти программы, поскольку они уже содержат перечни отобранных для разработки объектов недропользования.
    Во-вторых, потому, что включение объекта в перечень не предоставляет автоматического права пользования его недрами на условиях СРП. Оно предоставляет всего лишь возможность побороться за такое право с другими претендентами в процессе проведени конкурса или аукциона. Но даже победив на них (или став единственным претендентом на бесконкурсной основе - в строго ограниченном числе случаев в соответствии с законом), инвестор не получит право пользования недрами на условиях СРП. Он получит всего лишь исключительное право на проведение в течение одного года переговоров с целью заключения СРП, проходя в течение этого года многочисленные ведомственные и межведомственные экспертизы, согласования в установленном порядке и т.п. При этом контролировать ход реализации проекта будут также банки, предоставившие кредиты, акционеры участвующих в проекте компаний, представители федеральных и местных органов власти.
    Следовательно, законодатель уже выстроил последовательную цепь "бастионов" защиты государственных интересов. Причем с позиции защиты государственных интересов СРП является значительно более жестким режимом по сравнению с режимом лицензионным. В этих условиях закон о перечнях является лишь дополнительным препятствием. Его применение лишь удлиняет процедуру и увеличивает существующие риски привлечения заемного финансирования, т.е. наносит прямой ущерб экономической безопасности страны, поскольку сокращает инвестиционное предложение.
    Но "закон есть закон" и требование о наличии перечня является сегодня действующей законодательной нормой. В этом случае наиболее рациональной формой существования перечня было бы изменение внутреннего его содержания. Причем таким образом, чтобы это соответствовало принципу "разумной достаточности" в обеспечении экономической безопасности страны. Сегодня законопроект о перечне выстроен с позиции "презумпции виновности СРП". А надо бы его перестроить с позиции "презумпции невиновности СРП". То есть сделать перечень не "разрешительным", а "запретительным". В этом случае перечень состоял бы не из объектов, разработка которых может быть разрешена на условиях СРП, а из объектов, разработка которых на условиях СРП запрещается. Не должны сторонники СРП доказывать целесообразность внесения того или иного объекта в "разрешительный" перечень. Это оппоненты СРП должны нести бремя доказывания необходимости включения того или иного объекта в перечень участков недр, разработка которых на условиях СРП запрещена.
    Но это - работа на будущее. А сегодня обсуждается новый вариант подготовленного "разрешительного" перечня. Что делать с ним? Исходя из сказанного очевидно, что сегодня нужно принимать перечень в любом виде. И не надо отягощать его требованиями предоставления все новых и новых доказательств обоснованности включения того или иного объекта в его состав.
    Ст.26 Закона "О СРП" предписывала в течение трех месяцев внести закон о перечне и привести действующее законодательство в соответствие с Законом "О СРП". Это значит, что уже сегодня необходимо было иметь нормальное действующее законодательство о СРП. Это дало бы возможность нормально вести переговоры или начать в полном объеме работу по проектам, общая сумма ежегодных инвестиций по которым составляет 7-8 млрд дол.
    Ничего этого до сих пор нет. Практически полтора года (с июня 1995 г.) стоит на месте реализация важнейшей государственной задачи. В итоге - ни инвестиций, ни увеличения занятости, ни экономического роста, ни налогов. Это наносит тяжелейший удар по экономической безопасности страны.
    Таким образом, чтобы исправить сложившуюся ситуацию, необходимо следующее:
    1) принять проект федерального закона "О перечне участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции" до июня 1997 г. с изъятием последнего параграфа ст.1;
    2) принять проект федерального закона "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" до июня 1997 г.;
    3) отозвать из Государственной Думы проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статью 2 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".

Литература

    1. Конопляник А.А., Субботин М.С. Тяжба о разделе (дискуссия вокруг Закона "О соглашениях о разделе продукции". -М.: ВНИИОЭНГ. 1996.
    2. Конопляник А.А., Субботин М.С. Государство и инвестор: об искусстве до говариваться (концессионное законодательство в России), в 2 частях. - М.:ЭПИцентр / Харьков, "Фолио", 1996.
    3. Конопляник А.А., Субботин М.С., Швембергер Ю.Н. Закон "О соглашениях о разделе продукции": история, документы и комментарии // Нефть, газ и право. - 1996. - № 1(7).
    4. Конопляник А.А. Иностранные инвестиции в России: тенденции и перспективы (второй аналитический доклад независимых экспертов). - М.: Инфомарт. 1995 (на русск. и англ. яз.; в соавторстве).
    5. Конопляник А.А. Российское нефтяное хозяйство: экономико-правовая среда, основные формы и приоритетные направления внешнего финансирования. - М.: ВНИИОЭНГ. 1995.
    6. Оценка воздействия на социально-экономическое развитие России крупномасштабных инвестиций в нефтегазовые проекты в рамках шести Соглашений о разделе продукции. - Комиссия по изучению производительных сил и природных ресурсов Российской академии наук; Нефтяной совещательный форум.- 1996. сент.