(Статья подготовлена на базе доклада автора на международном семинаре "Соглашения о разделе продукции: правовые и финансовые аспекты", организованном совместно МРГ и Союзом Нефтепромышленников России при участии АО 'Теоинформ-марк" и переводческой фирмы "Andrei Smirnov & Associates" 17-19 октября 1994 г. в Москве)
За период существования российской государственности в стране был принят целый ряд законов и других правовых актов, имеющих законодательную силу (Указы Президента, Постановления Правительства), которые регулируют различные аспекты отношений собственности, инвестиционной деятельности, налогообложения, недро-пользования и формируют правовую среду осуществления инвестиционных проектов в минерально-сырьевых отраслях. К их числу можно отнести (в соответствии с хронологией их принятия) законы "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О собственности", "Об инвестиционной деятельности", "Об иностранных инвестициях", "Об основах налоговой системы" и о применениии отдельных налогов, "О недрах". Ряд этих законов в настоящее время находится в стадии переработки и внесения поправок к ним (см. рис. 1). Бывший Верховный Совет России и Правительство страны приняли такие основополагающие документы, регламентирующие правила недропользования,
как "Положение о порядке лицензирования пользования недрами" и "Положение о платежах за право пользования недрами". Президент России издал Указ "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами". Указанный список (рис. 1) является основополагающим, но далеко не исчерпывающим. Таким образом, уже в настоящее время инвестиционные проекты в сфере недропользования являются объектом правового регулирования со стороны не какого-то одного конкретного закона, а целой совокупности российских законодательных актов (далеко не всегда, как будет показано далее, находящихся в полном соответствии друг с другом).
В то же время на различных стадиях подготовки и процесса принятия находится еще целый ряд законодательных актов, которые должны будут расширить указанную правовую среду. К ним относятся проект закона "О нефти и газе", проект Договора к Европейской Энергетической Хартии, а также проект закона "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами", который уже был однажды принят Верховным Советом, но не вступил в силу, поскольку Президент наложил на него свое "вето"
1. Наконец, сюда же относится подготавливаемый в инициативном порядке проект закона о соглашениях о разделе продукции при пользовании недрами (см. рис. 1).
Рис. 1. Перечень основных законодательных актов, регулирующих инвестиционную деятельнось в энергетике России
| Дата принятия | Название
законодательного акта | Современная стадия |
Декабрь 1990
Январь 1991
Июнь 1991
Июль 1991
Декабрь 1991
Февраль 1992
Июль 1992
Октябрь 1993
Декабрь 1993 |
Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности"
Закон "О собственности"
Закон "Об инвестиционной деятельности"
Закон "Об иностранных инвестициях"
Закон "Об основах налоговой системы"
Закон "О недрах"
Положение о порядке лицензирования пользования недрами
Положение о платежах за право пользования недрами
Указ "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами"
|
Правительство подготовило поправки к закону, которые будут представлены в Думу позже в этом году
Правительство подготовило поправки к закону, которые будут представлены в Думу позже в этом году
Правительство подготовило поправки к закону, которые будут представлены в Думу позже в этом году
Поправки к закону были представлены в Думу и приняты в первом чтении в июле 1994 г.
|
(Июль 1993)
(Июнь 1994)
(1994 - ?)
(1994 - ?) |
Проект закона "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами"
Проект закона "О нефти и газе"
Проект Договора к Европейской Энергетической Хартии
Проект закона "О соглашениях о разделе продукции при пользовании недрами"
|
Принят Верховным Советом в июле 1993 г., на что Президент наложил свое вето. В настоящее время совместно Правительством (Минэкономики и др.) и рабочей группой экспертов Комитета по экономической политике Госдумы готовится новая версия закона для представления в Госдуму позже в этом году
Принят Госдумой в первом чтении в июне 1994 г., после чего Президент и Премьер-Министр выразили сомнения в целесообразности дальнейшей работы над этим законом
Может быть подписан 50-ю договаривающимися странами в конце этого года
Ведется работа над подготовкой текста закона. Может быть представлен в Госдуму позже в этом году
|
Попробуем обосновать почему, с точки зрения МРГ, подготовка еще одного, дополнительного закона (специально регулирующего вопросы применения продакшн-шэринга) при наличии достаточно представительной номенклатуры законодательных актов, регулирующих инвестиционную деятельность в сфере недропользования (включая соответствующий Указ Президента и готовящийся пакет нормативных документов по СРП), не только является необходимой, но и будет соответствовать оптимальной траектории легализации СРП в России.
ПРАВОВАЯ СРЕДА: НЕОДНОЗНАЧНОСТЬ И ПРОТИВОРЕЧИВОСТЬ.
Существующие законодательные акты, регулирующие правовые вопросы осуществления инвестиционных проектов в минерально-сырьевых отраслях, по значительному числу ключевых вопросов либо вступают в явное противоречие друг с другом, либо предлагают не во всем совпадающие формулировки, раскрывающие содержание тех или иных понимаемых на первый взгляд единообразно правовых норм
2. Проиллюстрируем это утверждение сначала на примере явных несовпадений в российском законодательстве по таким ключевым вопросам как определение базисного инвестиционного режима и применимость различных видов производственных соглашений.
Все действующие законодательные акты построены на применении национального режима инвестиций (устанавливающего единые "правила игры" для отечественных и иностранных инвесторов), что было продекларировано в статье 6 закона "Об иностранных инвестициях". Формула его определения и применения следующая: закон "Об инвестиционной деятельности" устанавливал, что режим иностранных инвестиций будет определен в соответствующем специальном законе; этот специальный закон устанавливал национальный режим инвестиций (с рядом изъятий) и таким образом переводил иностранных инвесторов в правовой режим, который должен устанавливаться для них наравне с отечественными инвесторами. Последнее, с моей точки зрения, означает, что это должно осуществляться в том числе и в единых законодательных актах, в рамках которых может быть выделена специфика применения национального режима для иностранных инвесторов.
В таких условиях разработка отдельного закона, регламентирующего применение концессионных и иных договоров только для иностранных инвесторов, означала для последних по сути переведение их из режима национального в режим наибольшего благоприятствования (РНБ), при котором для отечественных и национальных инвесторов устанавливаются различные "правила игры"
3 (рис. 2). (Подготовленная в настоящее время рабочей группой экспертов Комитета по экономической политике Госдумы новая версия этого закона должна устранить указанное противоречие, поскольку адресована уже ко всем - отечественным и иностранным - инвесторам).
Рис. 2. Различия в определениях базисного инвестиционного режима и применимости различных видов производственных соглашений в текущем российском законодательстве
| Дата принятия | Название
законодательного акта | Национальный режим | Режим наибольшего
благоприятствования |
Только
концессии |
Все виды
соглашений |
Только
концессии |
Все виды
соглашений |
| Июль 1991 |
Закон "Об иностранных инвестициях" |
| | | |
| Февраль 1992 |
Закон "О недрах" |
| | | |
| (Июль 1993) |
Проект закона "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами" |
| | | |
| Декабрь 1993 |
Указ "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами" |
| | | |
| (Июнь 1994) |
Проект закона "О нефти и газе" |
| | | |
| (1994 - ?) |
Проект Договора к Европейской Энергетической Хартии |
| | | |
Не все действующие законы легализуют все известные виды производственных соглашений (концессионные, о разделе продукции, о предоставлении услуг). Появившийся хронологически первым закон "Об иностранных инвестициях" легализовал только концессионные соглашения, в то время как все последующие законодательные акты однозначно стоят на позиции легализации всех существующих типов этих соглашений (см. рис. 2). (Проект закона "О поправках к закону "Об иностранных инвестициях" должен устранить это противоречие, легализуя все виды соглашений, легализованные другими законодательными актами, между тем, поправки "Роскомнедра" ко второму чтению закона "О поправках к закону "О недрах" предлагают исключить из применения в недропользовании концессионные договоры).
Таким образом, иногда современная законотворческая работа направлена на устранение существующих очевидных противоречий в действующем российском законодательстве, но в раде случаев, наоборот, может привести к созданию новых.
Наиболее остро указанные противоречия проявляются в отношении соглашений о разделе продукции, которые, с одной стороны, являются наиболее привлекательным для России видом производственных соглашений в не-дропользовании, но, с другой стороны, их правовая база является наименее развитой. Поскольку правовые нормы СРП практически не прописаны в действующем российском законодательстве, они подпадают под законодательное регулирование всего блока инвестиционных законов. Неоднозначность трактовок этих законов (или полное их отсутствие в отношении СРП) по ряду ключевых моментов, которые являются жизненно важными для инвестора независимо от того, является ли он отечественным или иностранным инвестором, ведет к повышенным инвестиционным рискам и требует от инвестора закладывания в проект более высокой внутренней нормы рентабельности для работы в России, чем при прочих равных условиях требовалось бы, если бы существовали однозначно понимаемые и законодательно закрепленные нормы применения СРП. Может быть именно поэтому многие из соглашений о разделе продукции в нефтегазовой сфере, на подготовку которых затрачены уже многие годы и десятки миллионов долларов, все еще находятся в стадии переговоров или все еще не вышли на стадию практической реализации (рис. 3).
Для любого инвестора существуют две основные характеристики инвестиционного климата:
стабильность и
благоприятность. Особенно актуальными становятся эти характеристики для крупномасштабных многомиллиардных проектов, каковыми являются практически все проекты соглашений о разделе продукции в России (см. рис. 3).
Рис. 3. Соглашение о разделе продукции в России (находящиеся на разных стадиях переговорного процесса и/или изучения возможностей осуществления СРП)
Западные компании и их
сегодняшние российские партнеры | Местоположение объекта СРП |
1. Эльф-Акитен/Интернефть
2. Тоталь/Роснефть
3. МакДермот/Марафон/
Мицуи/Мицубиси/Шелл - ММММШ
4. Тексако/Экссон/Амоко/
Норск Гидро/Архангельскгеология
5. Амоко/Юганскнефтегаз/
Югранефть
6. Шелл/Эвихон
7. Юралс-АРА
8. Экссон/СОДЕКО
9. Мобил/Тексако
10. Экссон
11. ОМВ
12. Норск Гидро/ФиброЭнерджи/
Англо-Суисс/Варьеганнефтегаз
13. Сымская Эксплорейшн/
Енисейгеофизика/
Енисейнефтегазгеология
|
Волгоградская обл.
Харьягинское месторождение, Архангельская обл.
Пильтун-Астохское и Лунское месторождения,
шельф о-ва Сахалин (Сахалин-II)
Варандейские месторождения, Архангельская обл.
Приобское месторождение, Ханты-Мансийский округ
Западно-, Верхне-Салымское и Ваделупское месторождения, Ханты-Мансийский округ
Халтуринское и Словинское месторождения, Ханты-Мансийский округ
Чайво, Адопту и Арктун-Дагинское месторождения,
шельф о-ва Сахалин (Сахалин-I)
Киринский блок, шельф о-ва Сахалин (Сахалин-III)
Восточно-Одоптинский и Аяшский блоки,
шельф о-ва Сахалин (Сахалин-III)
Якутия
Тюменская обл.
Сымская площадь, Енисейский р-н, Красноярский край
|
ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КЛИМАТ: НЕСТАБИЛЬНОСТЬ.
В период формирования экономико-правовой среды в стране сама эта среда является объективно нестабильной (число законодательных актов все время изменяется). Однако это не значит, что столь же объективно нестабильным должен быть и инвестиционный климат в стране, поскольку существуют специальные правовые механизмы стабилизации условий инвестиционных проектов - так называемые стабилизационные оговорки, которые позволяют сохранять стабильный инвестиционный климат в стране в условиях нестабильной экономико-правовой среды.
Понятие "стабильность", на мой взгляд, трактуется наиболее неоднозначно в действующем российском законодательстве. Это понятие имеет как бы три измерения:
продолжительность,
зона распространения и
экономическая сущность стабилизационных оговорок. Рассмотрим каждое из них.
Действующие и разрабатываемые сегодня законы устанавливают различную
продолжительность срока действия "стабилизационной оговорки". При этом отсутствует также четкая тенденция в изменении этого срока с течением времени, что позволяло бы говорить о целенаправленном изменении приоритетов инвестиционной политики (стабилизационная оговорка является одним из мощных инструментов регулирования инвестиционного предложения).
Впервые стабилизационная оговорка появилась в "Основах законодательства СССР об иностранных инвестициях" в июне 1991 г. и продолжительность ее составляла 10 лет.
Принятый всего лишь через месяц российский закон "Об иностранных инвестициях" фактически сократил продолжительность стабилизационной оговорки до одного года.
Введение в январе 1992 г. экспортных тарифов по сути означало, на мой взгляд, отказ государства от самого понятия "стабильность инвестиционных соглашений" в отношении по крайней мере тех соглашений (предприятий), которые были заключены (зарегистрированы) до указанной даты. В первую очередь это ударило по совместным предприятиям, поскольку они осуществляют свою деятельность на принципах проектного финансирования. Поэтому при подготовке распоряжений Правительства об освобождении указанных СП от уплаты экспортной пошлины (сначала - в качестве прецедента - по двум отдельным СП: "Комиарктикойл" и "Полярное Сияние", а затем - Распоряжения № 1375 от 27.07.92 по всем остальным СП, зарегистрированным до 01.01.92) была введена продолжительность стабилизационной оговорки (правда, в отношении только этого платежа) равная сроку окупаемости капиталовложений в проект (по нефтяным проектам этот срок может составлять в среднем 5-7 лет, но в случае,
например, ремонта скважин - и всего несколько месяцев при благоприятном налогообложении).
Появившийся в сентябре 1993 г. Указ Президента № 1466 "О совершенствовании работы с иностранными инвестициями" установил продолжительность стабилизационной оговорки, равную трем годам (что, безусловно, было шагом вперед по сравнению с законом "Об иностранных инвестициях").
Указ Президента № 2285 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами", изданный в декабре 1993 г., продлил действие стабилизационной оговорки на весь срок действия лицензионных соглашений, который может составлять в недропользовании 25 лет и более. В подготовленных проектах закона "О нефти и газе" и "О соглашениях о разделе продукции" и в переработанной версии закона "О концессионных договорах" стабилизационная оговорка распространяется также на весь срок действия соглашения.
Последняя версия проекта закона "О поправках к закону "Об иностранных инвестициях" предлагает продолжительность стабилизационной оговорки, равную 5 годам, что является очередным шагом вперед (в пользу инвестора) по сравнению с действующим законом и Указом № 1466, но, очевидно, не стыкуется пока с более длительными сроками этой оговорки, заложенными в Указе № 2285 и проектах трех вышеперечисленных законов.
Таким образом эволюция продолжительности действия "стабилизационной оговорки" в российском законодательстве представляет собой пилообразную характеристику с увеличивающейся амплитудой (см. рис. 4). При этом если продолжительность стабилизационной оговорки в "общеэкономических" законодательных актах имеет тенденцию к увеличению по "нижнему срезу" представленной на рис. 4 "пилы"
4 с одного до пяти лет (точки В, D, F), то в законодательных актах, касающихся в первую очередь сферы недропользования и/или нефтегазового комплекса и разрабатываемых в рамках гражданско-правовых отношений между государством и инвестором, продолжительность стабилизационной оговорки увеличивается более радикально (по точкам С, Е) и в последних проектах соответствующих законодательных актов распространяется на весь срок осуществления инвестиционных проектов.
Это, безусловно, был бы мощный шаг вперед в направлении удовлетворения интересов инвесторов, если бы новые законодательные акты не дополняли, а заменяли многообразие существующих трактовок понятия "стабилизационная оговорка" или же давали четкое разграничение сферы применения стабилизационных оговорок разной продолжительности.
В настоящее время такого разграничения нет. При этом сфера применения (
зона распространения) понятия "стабильность" существенно различается в различных законодательных актах.
Если декабрьский (1993 г.) Указ Президента № 2285 устанавливает безусловный иммунитет для инвесторов от изменений существующего законодательства, ухудшающих коммерческие условия реализации инвестиционных проектов, то проект закона об концессионных договорах (в его июльской 1993 г. версии) и проект закона о нефти и газе (в июньской 1994 г. версии) представляют инвестору уже не безусловный, а лишь условный иммунитет.
При этом разрабатывавшиеся практически параллельно и в значительной степени с участием одних и тех же экспертов (которые, кстати, принимали участие и в подготовке Указа № 2285) проекты законов "О нефти и газе" и "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами" содержали различные ограничения сферы применения стабилизационной оговорки: меньшие (два ограничения) - в первом случае, большие (четыре ограничения) - во втором (рис. 5). Но в обоих случаях формулировки указанных ограничений были настолько зыбкими, что можно, на мой взгляд, говорить о полной девальвации понятия "иммунитет инвестора" при указанных редакциях сферы применения понятия "стабильность".
Рис. 5. Применимость (зона действия) стабилизационной оговорки в трех российских законодательных актах
| Дата принятия | Название | Содержание стабилизационной оговорки |
| (Июль 1993) |
Проект закона
"О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами" |
Устанавливает условный иммунитет инвестору, не распространяющийся на следующие законодательные изменения:
(1) "существенно" ухудшающие экономическое положение иностранного инвестора (отсутствует критерий "существенного ухудшения");
(2) касающиеся требований, относящихся к охране окружающей среды (практически любая деятельность, связанная с недропользованием, затрагивает вопросы охраны окружающей среды, и поэтому может быть подведена под эту категорию; критерии отсутствуют);
(3) тоже самое - в отношении техники безопасности;
(4) касающиеся вопросов налогообложения, относящихся ко всем субъектам предпринимательской деятельности в России (например, ставка и процедура взимания налога на прибыль. Иммунитет не должен был распространяться на иностранных инвесторов при повышении его ставки c 25% до 32% в 1992 г.)
|
| Декабрь 1993 |
Указ Президента РФ №2285 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами" |
Предлагает безусловный иммунитет от всех изменений в законодательстве, ухудшающих коммерческие результаты деятельности инвестора
|
| Июнь 1994 |
Проект закона
"О нефти и газе" |
Предлагает условный иммунитет инвестору, не распространяющийся на следующие законодательные изменения:
(1) касающиеся требований, относящихся к охране окружающей среды (практически любая деятельность, связанная с недропользованием, затрагивает вопросы охраны окружающей среды, и поэтому может быть подведена под эту категорию; критерии отсутствуют);
(2) тоже самое - в отношении техники безопасности
|
И наконец, третий срез понятия "стабильность" - его
экономическая сущность. Проанализировав предлагаемую экономику этого понятия в трех указанных на рис. 5 законодательных актах, мы вынуждены будем придти к выводу, что экономическая сущность понятия "стабильность" инвестиционных соглашений также трактуется в них неоднозначно.
Рассмотрим эти различия на примере возможных экономических подходов к применению понятия "стабильность" в отношении вопросов охраны окружающей среды
5 (одно из основных изъятий из иммунитета инвестора, предлагавшихся в соответствии с проектами законов "О нефти и газе" и "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами") - рис. 6.
Предлагавшиеся проектами этих двух законов формулы стабильности инвестиционного соглашения означали, что инвестор должен обеспечивать полномасштабное выполнение требований принимающей страны по охране окружающей среды (следовательно, нести соответствующие расходы, относящиеся на затратную смету проекта) вне зависимости от уровня этих требований (зона D на рис. 6). Это означало, что в эти затраты автоматически включались следующие расходы:
а) Расходы на ликвидацию экологических загрязнений, явившихся результатом хозяйственной деятельности иных (помимо инвестора) экономических субъектов на контрактной территории до подписания лицензионного соглашения (зона между осью абсцисс и линией А на рис. 6). Иными словами, инвестору вменялось в обязанность нести прямую экономическую ответственность за экологические загрязнения, виновником и источником которых он не является.
б) Расходы на соблюдение экологических нормативов (например, на соблюдение предельно допустимых норм концентрации вредных веществ), установленных на уровне, превышающем технически и экономически реализуемые в соответствии с передовыми достижениями научно-технического прогресса6 (зона положительных значений разницы между линиями В и С на рис. 6). Это означает, что либо инвестору устанавливаются нереализуемые технические требования, либо требования с запредельной экономикой их реализации.
Поэтому, детализируя понятие "стабильность" при разработке пакета нормативных документов к Указу Президента РФ № 2285 от 24.12.93 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами", эксперты МРГ исходили из иной, нежели в проектах указанных двух законов ("О нефти и газе" и "О концессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами") экономической сущности этого понятия, в том числе и в отношении вопросов охраны окружающей среды (зона Е на рис. 6). На наш взгляд, границы "зоны экологических требований" к инвестору, в пределах которой его затраты на охрану окружающей среды должны целиком и полностью осуществляться за счет его собственных средств, определяются:
а) нижняя граница - уровнем загрязнений, существовавшим к началу работы инвестора на контрактной территории (линия А на рис. 6);
б) верхняя граница - возможностями реализации соответствующих передовых достижений научно-технического прогресса (линия С на рис. 6).
Таким образом, анализ только одного понятия "стабильность инвестиционных соглашений" показал, что существуют по крайней мере три различных измерения этого ключевого понятия (продолжительность, зона распространения и экономическая сущность стабилизационных оговорок), по каждому из которых российское законодательство (действующие и разрабатываемые законодательные акты) допускает различные, в том числе противоречивые, трактовки.
ИНВЕСТИЦИОННЫЙ КЛИМАТ: НЕБЛАГОПРИЯТНОСТЬ.
Автору уже приходилось достаточно подробно излагать свои взгляды на сложившуюся в России запретительную налоговую систему, определяющей крайнюю неблагоприятность инвестиционного климата в стране вообще и в ее нефтегазовом комплексе в частности [1]. Приходилось также обосновывать необходимость внедрения продакшн-шэринга как альтернативной системы налогообложения, построенной, в отличие от действующей системы административного недропользования с прямым и жестким налогообложением, на договорных принципах, поскольку СРП является гражданско-правовой сделкой с уравниванием сторон, при которой становится возможным (в ходе переговоров): инвестору - добиться приемлемой нормы прибыли на вложенный капитал, а государству как второй стороне СРП - получить максимум налогов и других побочных экономических эффектов при условии, что реализация проекта останется не только возможной, но и выгодной для инвестора [2].
Поэтому в данной статье ограничимся констатацией, что в условиях государственного регулирования инвестиционных проектов, построенного на принципах публичного права и административного недропользования, в условиях запретительного налогообложения у инвестора остается лишь очень узкий и весьма ненадежный путь к успешной реализации проекта, связанный с борьбой за получение индивидуальных налоговых льгот и поэтому пролегающий между Сциллой коррупции и Харрибдой нежелания чиновничества способствовать инвестору в решении его проблем (рис. 7). Поэтому уже сам по себе механизм СРП должен рассматриваться как механизм достижения необходимого уровня благоприятности инвестиционного климата в стране. Причем, поскольку этот механизм внедряется в российское законодательство впервые, существует возможность сделать это достаточно
эффективно, не путем приспособления к нуждам СРП множества действующих законов, написанных без учета возможностей применения СРП, а путем создания для СРП специального правового механизма, регулирующего применение указанных типов соглашений, стоящих особняком в ряду механизмов реализации инвестиционных проектов
7.
Думаю, что вышеизложенное достаточно убедительно иллюстрирует сложность тех проблем, которые стояли перед разработчиками пакета законодательных документов, необходимых для внедрения СРП в действующую российскую экономико-правовую среду. Отсюда же следует и обоснование той траектории, по которой МРГ предлагает легализовать продакшн-шеринг в России.
КОНЦЕПЦИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ СРП.
Что уже сделано? С принятием Указа № 2285 был определен конкретный "российский" механизм СРП, поскольку сам этот термин легализован в России в феврале 1992 г. с принятием закона "О недрах" (в основу российского СРП положена "индонезийская" модель [3] с добавлением платы за право на пользование недрами - рис. 8). Указ содержал ряд "правовых прорывов" в российском законодательстве (рис. 9), о которых подробно написано в работе [2].
Основная идея подготовки Указа № 2285 заключалась в том, чтобы использовать полномочия, предоставленные Президенту РФ в соответствии с его же Указом от 07.10.93 № 1598 "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации", и в изменяющемся правовом пространстве, очерчиваемом непостоянным числом различных законодательных актов, как действующих, так и находящихся в стадии подготовки, выделить то поле, в пределах которого нормы Указа № 2285 будут доминировать над нормами иных законодательных актов (рис. 9).
Однако, поскольку в преамбуле Указа № 2285 содержалась запись о том, что его положения действуют "в период до вступления в действие законов Российской Федерации, регламентирующих порядок применения таких соглашений", и учитывая не совсем полное согласие между Президентом и Государственной Думой, для инвесторов (а особенно для банковских кругов, обеспечивающих до 85% финансирования любого инвестиционного проекта, осуществляемого на принципах проектного финансирования) появление Указа было существенным шагом вперед в формировании правовой базы применения СРП в России, недостаточным однако для принятия решений о выделении под реализацию проектов на базе СРП в России сотен миллионов и даже миллиардов долларов заемных средств.
Во-первых, поскольку Указ № 2285 входит в противоречие по большому числу вопросов с действующим законодательством, у инвесторов возникают обоснованные сомнения в том, что нормы Указа будут всегда доминировать над положением действующих законов там, где эти нормы не совпадают (в соответствии с общераспространенным среди инвесторов мнением закон всегда стоит выше Указа Президента, даже если последний своим Указом приравнял часть других своих Указов к законам).
Во-вторых, существовали (и, на мой взгляд, все еще сохраняются) опасения появления законов, иначе, чем в Указе № 2285, трактующих вопросы, применимые и к СРП (например, некоторые положения проектов законов "О недрах" и "О нефти и газе").
В соответствии с изложенным, в процессе работы над пакетом нормативных документов к Указу № 2285 эксперты нашей МРГ пришли к пониманию необходимости внесения поправок в действующее законодательство для того, чтобы можно было осуществить предусматриваемые в указанном пакете процедурные решения, необходимые для реализации СРП в России (в первую очередь это касалось налоговых вопросов).
Однако мы пришли также к пониманию, что такая схема, скорее всего, не сможет эффективно легализовать СРП (рис. 10), поскольку число поправок, которое придется вносить в действующее законодательство, достаточно велико. Поэтому необходимо вносить поправки содержательного характера в ряд действующих законов, а также постоянно держать под контролем разрабатываемые законодательные акты для исключения их возможного рассогласования с пакетом нормативных документов по СРП. Сроки прохождения указанных законов через Думу различны, в связи с чем задача принятия Российским Парламентом согласованного и непротиворечивого набора поправок оказывается также и технически трудноосуществимой.
В этих условиях летом 1994 г. эксперты МРГ пришли к выводу, что более (или единственно?) эффективным следует признать иной путь легализации СРП в России, который обеспечил бы им правовой статус, достаточный для того, чтобы инвесторы могли бы принимать многомиллиардные долгосрочные инвестиционные решения. Этот путь - путь подготовки специального закона о СРП, который включил бы все необходимые поправки в действующее законодательство, то есть поднял бы нормы, закрепленные в Указе № 2285, до уровня закона и закрепил бы в нем и иные правовые нормы, необходимые для применения СРП.
Еще раньше, весной 1994 г., к такому же выводу пришла группа участников переговоров по проекту "Сахалин - 2" во главе с заместителем Министра Топлива и Энергетики В.Двуреченским, которая начала в инициативном порядке подготовку проекта такого закона, используя в своей работе материалы, подготавливаемые МРГ.
Таким образом, две группы специалистов, вполне независимо друг от друга, пришли к выводу о необходимости подготовки специального закона о СРП (в дополнение к Указу № 2285 и пакету нормативных документов к нему) как наиболее эффективному пути легализации СРП в России (см. рис. 10).
Таким образом, схема легализации СРП в России трансформировалась из двухуровневой, состоящей из Указа № 2285 и пакета нормативных документов к нему (как это предполагалось необходимым и достаточным осенью 1993 г.), в трехуровневую, дополненную специальным законом о СРП. При этом сфера действия спецзакона должна соответствовать сфере действия и Указа № 2285, и пакета нормативных документов к нему (см. рис. 11). Таким образом, в настоящее время мы работаем над легализацией СРП путем подготовки "трехуровневого" пакета законодательных документов, соответствующего трем уровням законодательной деятельности (см. рис. 11).
Можно ли было обойтись без подготовки проекта закона о СРП?
Некоторые специалисты, в том числе представители некоторых западных нефтяных и горнодобывающих компаний, считают, что можно, при условии утверждения Государственной Думой этого Указа. Но, на мой взгляд, такой путь, во-первых, все равно потребует внесения ряда поправок в действующее законодательство, поскольку Указ № 2285 не является нормой прямого действия в отличие от готовящегося проекта закона о СРП. Во-вторых, утверждение данного Указа Госдумой создавало бы прецедент, в соответствии с которым потребовалось бы утверждение Госдумой и нескольких десятков других Указов Президента РФ, принятых в период между 20 сентября и 25 декабря 1993 г. Это, думаю, сильно затормозило бы законотворческую работу нынешнего российского парламента.
Указ № 2285, на мой взгляд, уже выполнил свою историческую роль: он инициировал подготовку закона и нормативных документов и жестко обозначил принципы, на которых они должны строиться. После утверждения закона Госдумой, с одной стороны, и утверждения нормативных документов Правительством, с другой стороны, необходимость в Указе № 2285 как таковом отпадет, поскольку он должен будет "раствориться" в этих двух вступивших в законную силу правовых документах (см. рис. 12).
В настоящее время пакет нормативных документов (в его второй - сентябрьской - версии) состоит из четырех документов с приложениями [5]:
1) Положения о порядке заключения и выполнения СРП при пользовании недрами, включая:
Приложение 1: Функции и полномочия федерального органа исполнительной власти по организационному обеспечению заключения и выполнения СРП и
Приложение 2: Порядок функционирования объединения юридических лиц без создания нового юридического лица;
2) Положения о режиме налогообложения при выполнении СРП, включая:
Приложение 1: Обязательные требования к операторам соглашений и
Приложение 2: Порядок выдачи и принятия при таможенном оформлении документов, подтверждающих право на получение таможенных льгот при выполнении СРП;
3) Примерное СРП при пользовании недрами для поисков, разведки и добычи нефти и газа;
4) Инструкции о порядке возмещения и учета капитальных вложений и эксплуатационных расходов при реализации СРП при пользовании недрами в Российской Федерации.
Специалисты МРГ не считают этот список исчерпывающим.
Во-первых, в ходе обсуждения первой - июньской - версии пакета нормативных документов с Министерствами, регионами, российскими и зарубежными предприятиями, компаниями и отдельными специалистами были
высказаны предложения дополнить пакет еще как минимум двумя документами, что соответствовало намерениям и самой МРГ:
Положением о порядке преобразования действующих лицензионных соглашений, в том числе СП, в СРП и
Соглашением о принципах распределения поступлений государству в ходе реализации СРП между федеральным, региональными и местными бюджетами.
Работа над этими документами уже начата и ряд обсуждавшихся в МРГ соображений уже опубликован в [4].
Во-вторых, специалисты МРГ не исключают, что может возникнуть необходимость подготовки еще ряда документов, дополняющих уже существующий пакет. Например, может возникнуть потребность в ряде документов методического характера, разъясняющих (в первую очередь - российским инвесторам, не имеющим пока опыта применения СРП) наиболее существенные особенности использования различных специфических механизмов СРП.
Таким образом, пакет нормативных документов практически готов и мог бы, видимо, быть завершен в своем расширенном виде еще до конца года.
Проект закона о СРП находится на более ранней стадии подготовки - эксперты, привлеченные к работе над ним В.Двуреченским, не успели подготовить, как предполагалось, первую версию проекта закона к обсуждению на октябрьском семинаре по СРП. Но так как должно быть соблюдено единство принципов между действующим Указом № 2285, практически подготовленным пакетом нормативных документов к нему и готовящимся
проектом закона, то могу с высокой степенью обоснованности предположить следующее: если дальнейшая работа над законом будет сосредоточена в рамках МРГ, реально подготовившей Указ № 2285 и нормативные документы к нему, то закон также может быть завершен до конца года - синхронно с пакетом нормативных документов, что и требуется в силу неразрывности одного и другого.
Дальнейшая их судьба будет зависеть от оперативности и согласованности в действиях Правительства и Государственной Думы.
1 Сейчас этот закон находится в стадии кардинальной переработки: в частности, он ориентирован на отечественных и иностранных инвесторов; в зону его применения входят все принципиальные вопросы передачи негосударственному инвестору прав пользования объектами государственной собственности и видами деятельности, на которые государство установило свою монополию; он носит рамочный характер, а не является законом прямого действия и т. д.
2 Вследствие этого, на мой взгляд, не является необоснованным существующее мнение, что в стране отсутствует единая правовая концепция в отношении создания оптимальной системы законодательных актов, регулирующих инвестиционные процессы
3 На мой взгляд, установление законодательных норм деятельности иностранных инвесторов при отсутствии таких норм для инвесторов отечественных равносильно - de facto - установлению РНБ. И с этой точки зрения я, безусловно, одобряю "вето" Президента на принятый Верховным Советом в июле 1993 г. закон "О коцессионных и иных договорах, заключаемых с иностранными (выделено мной - А. К.) инвесторами" (несмотря на то, что президентское "вето" опиралось на новую систему аргументов), что предотвратило, на мой взгляд, появление в России двух взаимоисключающих инвестиционных режимов.
4 Поскольку в этом случае со временем увеличивается не только номенклатура значений указанных показателей в российской экономике-правовой среде, но и диапазон несоответствия этих показателей в "макроэкономических" и "недропользовательских" законодательных актах.
5 Этот вопрос подробно обсуждался в апреле 1994 г. в г. Вашингтоне во время семинара по практическим аспектам применения СРП, организованного Мировым Банком, Нефтяным Совещательным Форумом и МРГ.
6 Экономисту должно быть понятно, что понятие "экологическая чистота" - функция не столько техническая, сколько экономическая.
8 Именно такой подход и инициировал решение тогдашнего Первого Вице-Премьера России Е.Т.Гайдара о подготовке Указа N 2285 и пакета нормативных документов к нему как возможного механизма легализации СРП в России [2].
| Список литературы |
| 1. Конопляник А.А. Нефтяная промышленность России и иностранные инвестиции: законодательные аспекты и проблема рискованности предпринимательского климата. // Нефтяное хозяйство. -1993.-#4.-С. 9-15. |
| 2. Конопляник А. Продакшн-шэринг: рождественский подарок инвесторам сделан. Что дальше? //Нефтяное хозяйство. -1994.-# 3.-С. 10-15. |
| 3. Конопляник А. Основные виды и условия соглашений, действующих в нефтяной промышленности капиталистических государств между ТНК и принимающими странами. // "Бюллетень иностранной коммерческой информации" (БИКИ). -1989.-Приложение # 10.-С. 3-23. |
| 4. Клубничкин М. Необходимы налоговые перемены. // Нефть и капитал. -1994. -№ О.-октябрь 1994 г. -С. 18-21. |
| 5. Бюллетень правовой и коммерческой информации. -М.:Минтопэнерго РФ/Роскомнедра, сентябрь 1994 г. |
